Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 1149/13), oddalił skargę W. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiajace wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 27 czerwca 2013 r., W. K. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w O. o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 13 grudnia 2001 r.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Starosta O. - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówił w tym przypadku wszczęcia postępowania, wskazując, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze. zm.) nie przewidują aktualnie możliwości przyznania zasiłku przedemerytalnego. Ponadto organ podniósł, że wnioskodawca złożył wniosek po dniu 28 lutego 2006 r., tj. po dacie do której - zgodnie z art. 150a wymienionej ustawy - prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego - na zasadach określonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. u. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) - mogło zostać przyznane osobom, które do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do jego nabycia. Powyższy zaś termin, jak wyjaśnił Starosta, ma charakter materialny, a więc jego uchybienie spowodowało w niniejszym przypadku brak możliwości wszczęcia postępowania.
Na skutek wniesionego przez W. K. zażalenia, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. skarżący nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego - na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56). Następnie jednak, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., Starosta – działając na podstawie obowiązującego wówczas art. 37n ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – orzekł o utracie przez stronę wspomnianego wyżej prawa zasiłku z powodu nabycia przez W. K. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy.
W okresie pobierania przez stronę świadczenia rentowego nastąpiła – jak wywodził Wojewoda – zmiana przepisów regulujących przyznawanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. nr 120 poz. 1252 ze zm.), zasiłki przedemerytalne, przyznane na zasadach określonych w ww. ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r., zostały - z dniem 1 sierpnia 2004 r. – przejęte do realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie zaś art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, powiatowe urzędy pracy zostały zobowiązane - w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie w/w ustawy - przekazać organom rentowym dokumentację, umożliwiającą kontynuację wypłaty świadczeń przedemerytalnych od dnia przejęcia powyższego zadania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Tym samym, dotychczasowe zasiłki przedemerytalne stały się świadczeniami przedemerytalnymi, wypłacanymi przez organy rentowe, które zostały wyposażone w wyłączną kompetencję do orzekania w tym zakresie. Jedynie - jak Wojewoda w tym miejscu podniósł - po myśli art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r., strony mogły wprawdzie złożyć wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ale tylko do dnia 28 lutego 2006 r. Skoro zatem wniosek żalącego się został złożony już po upływie tego terminu, to zasadnie odmówiono w tej sprawie wszczęcia postępowania.
Na wyżej przedstawione postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której zakwestionował jego prawidłowość, twierdząc, że organ II instancji nie odniósł do argumentów prawnych, podnoszonych przez niego w zażaleniu z dnia 22 lipca 2013 r., w tym nie ustosunkował się do kwestii utraty przez skarżącego jedynie prawa do świadczenia przedemerytalnego, a nie zasiłku przedemerytalnego oraz możliwości złożenia w dalszym ciągu wniosku o przyznanie ww. prawa.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżone postanowienia odpowiadało prawu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), w tym art. 150a, w świetle którego skarżący mógł złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy, ale jedynie do dnia 28 lutego 2006 r. Złożenie zatem wniosku po tej dacie (w dniu 27 czerwca 2013 r.) spowodowało konieczność odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak jego przedmiotu. Zdaniem Sądu, nie można było bowiem prowadzić postępowania administracyjnego, w wyniku którego wykluczona była - już z samej istoty danego uregulowania - konkretyzacja praw lub obowiązków danego podmiotu.
Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd wyjaśnił, że kontrolowane postępowanie dotyczyło kwestii przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zakres tego postępowania został bowiem wyznaczony pismem W. K. z dnia 27 czerwca 2013 r. Kwestia poprzednio wydanych decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego, niezwiązana była bezpośrednio z rozpatrywaną aktualnie sprawą, a została już poruszona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 787/10). W wyroku tym wyraźnie bowiem Sąd wskazał, że mimo mylnego użycia w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. zwrotu "świadczenie przedemerytalne", rozstrzygnięcie to dotyczyło - w istocie rzeczy - zasiłku przedemerytalnego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
- 1. art. 61a § 1 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że organ mógł odmówić skarżącemu się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego — świadczenia przedemerytalnego,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - z uwagi na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało wskazanym w tym przepisie wymogom,
- 3. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP, art. 5 k.c. i zasady słuszności, zasady równości, praw nabytych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 150a ust. 1 i 2 i ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) - na zasadach określonych na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) - przez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego i nie wstrzymanie wypłacania zasiłku przedemerytalnego /świadczenia przedemerytalnego/ w okresie pobierania przez skarżącego świadczenia rentowego a następnie po upływie okresu pobierania przez skarżącego świadczenia rentowego nie przywrócenia prawa do zasiłku przedemerytalnego / świadczenia przedemerytalnego/
- 4. nieuwzględnienie przez Sąd oraz Wojewodę poglądu przedstawiciela doktryny W. Maciejko, który w swoim artykule "Szczególne warunki pracy a dostęp do zabezpieczenia społecznego" (PiZS 2005/9/21 -t.l) stwierdza, że wprawdzie prawo do zasiłku przedemerytalnego zostało zniesione, jednakże z racji deklaratoryjnego jedynie charakteru decyzji organów zatrudnienia nadal mogą się o nie ubiegać osoby, które w stosownej dacie w przeszłości spełniły warunki jego uzyskania, a dotąd z pewnych względów powstrzymywały się od złożenia stosownego wniosku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjnie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 173 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Jako zarzuty procesowe skarżący wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zakwestionowanie sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a ponadto na art. 61a § 1 k.p.a. Jako zarzuty obrazy prawa materialnego wymieniono zaś: art. 2 Konstytucji RP, art. 5 k.c. i zasady słuszności, zasady równości, praw nabytych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 150a ust. 1 i 2 i ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm. - na zasadach określonych na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.).
W ocenie bowiem skarżącego, Sąd Wojewódzki bezzasadnie bowiem uznał, iż organy obu instancji prawidłowo orzekły o odmowie wszczęcia, zainicjowanego przez skarżącego, postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego, jak również, że nie przysługiwało mu prawo do zasiłku przedemerytalnego, w sytuacji gdy została tylko (cyt.): "wstrzymana jego wypłata" w okresie pobierania przez stronę świadczenia rentowego a po upływie okresu na który renta została przyznana, wypłata zasiłku przedemerytalnego powinna być "przywrócona". Prawidłowość powyższego stanowiska miał – zdaniem skarżącego - potwierdzać zaś pogląd W. Maciejko, który w swoim artykule "Szczególne warunki pracy a dostęp do zabezpieczenia społecznego. (PiZS 2005/9/21 -t.l) przyjął, że wprawdzie prawo do zasiłku przedemerytalnego zostało zniesione, jednakże z racji deklaratoryjnego jedynie charakteru decyzji organów zatrudnienia nadal mogą się o nie ubiegać osoby, które w stosownej dacie w przeszłości spełniły warunki jego uzyskania, a dotąd z pewnych względów powstrzymywały się od złożenia stosownego wniosku.
Oceniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniania zawarte w tym przepisie wymogi. Sąd Wojewódzki w szczególności bowiem wskazał podstawę prawną wydanego przez siebie orzeczenia oraz ją wyjaśnił. Sam zaś fakt nieodniesienia się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w sposób przez niego oczekiwany, w sytuacji, gdy dla istoty rozstrzygnięcia nie było to konieczne, nie mogło skutkować jego uchyleniem.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów należy przede wszystkim zaznaczyć, iż kwestionowane przez skarżącego postanowienia organów obu instancji zapadły w konkretnych okolicznościach sprawy. Istotne w tym przypadku było, że decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], Starosta Powiatu w O. przyznał W. K. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 13 grudnia 2001 r. W związku zaś z nabyciem przez stronę uprawnienia do renty, Starosta, ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. - wydaną podstawie art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu decyzją - orzekł o utracie przez W. K. ww. uprawnienia, z uwagi na utratę przez niego statusu bezrobotnego. Wskazaną okoliczność potwierdził zresztą Sąd Apelacyjny w Łodzi w wydanym przez siebie wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r. (sygn. akt III AUa 1339/09), w którym zmienił powoływany przez skarżącego wyrok Sądu Okręgowego w Kaliszu, z dnia 9 października 2009 r. (sygn. akt V U 1077/09) i oddalił wniesione przez niego odwołanie na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie wypłaty zasiłku przedemerytalnego.
W sprawie istotne także było, że skarżący pobierał rentę w okresie od dnia 1 marca 2002 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. i dopiero w dniu 27 czerwca 2013 r. ponownie zwrócił się do Starosty O. o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 13 grudnia 2001 r.
W świetle zatem tak ustalonego stanu faktycznego, kluczowym pozostawał fakt, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego i zasiłku przedemerytalnego ustawało z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (z zastrzeżeniem ust. 2) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56), czyli przestała być osobą bezrobotną. Nabycie bowiem przez skarżącego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy powodowało, iż - tracąc status bezrobotnego – tracił on również prawo do zasiłku przedemerytalnego.
Należy zatem wyjaśnić, że twierdzenie przez skarżącego, iż zaprzestanie pobierania przez niego świadczenia rentowego, skutkowało "odzyskaniem" - z mocy prawa - statusu bezrobotnego, a w konsekwencji także prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego, otrzymywanego przed uzyskaniem prawa do renty, co winno skutkować przyjęciem, że było prawnie dopuszczalne złożenie przez niego obecnie wniosku, nie mogło być uznane za uzasadnione. Zawarte bowiem w art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sformułowanie "ustaje" oznacza utratę prawa do zasiłku przedemerytalnego w sposób definitywny.
W związku z tym, aby móc ponownie otrzymać tego rodzaju świadczenie konieczne było złożenie nowego wniosku. Powyższe wynika bowiem nie tylko z faktu powiązania prawa do ww. zasiłku z koniecznością legitymowania się przez skarżącego statusem bezrobotnego, a który uzyskując prawo do renty, utracił, lecz pogląd taki ma oparcie bezpośrednio w treści samego przepisu. Zgodnie bowiem z treścią art. 37n ust. 2 w/w ustawy, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku: podjęcia pozarolniczej działalności, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 oraz osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 tego aktu, ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia, w jakich sytuacjach prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego ustaje a w jakich podlega zawieszeniu, to znaczy kiedy wstrzymanie jego wypłaty nie ma charakteru ostatecznego.
Powyższe dowodzi, że dla regulacji prawnej dotyczącej zasiłku przedemerytalnego ustawodawca dopuścił jedynie możliwość: przysługiwania do niego prawa, ustania takiego prawa lub jego zawieszenia. Próba zatem utożsamienia sformułowania "wstrzymania" ze sformułowaniem "ustania", odwołująca się do przepisów innych ustaw, w tym ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Użyte w różnych aktach normatywnych sformułowania nie muszą bowiem być zawsze interpretowane w analogiczny sposób. Ważnym też pozostaje kontekst ich użycia. Dlatego każdorazowo należy odczytywać zamierzony przez ustawodawcę cel ich wykorzystania w przepisie.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w okresie pobierania przez skarżącego renty nastąpiła zmiana przepisów, dotyczących zasiłku przedemerytalnego, likwidująca - de facto - możliwość przyznania tego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. 2004 r. Nr 120, poz. 1252 ze zm.), zasiłki przedemerytalne, przyznane na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stawały się zasiłkami w rozumieniu niniejszej ustawy, z tym że zachowywało się je w dotychczasowej wysokości, a z dniem 1 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejmował zadania związane z ich wypłatą. Według zaś art. 24, ust. 1 ww. ustawy, powiatowe urzędy pracy były obowiązane przekazać - w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - organom rentowym dokumentację umożliwiającą kontynuację wypłaty świadczeń przedemerytalnych od dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych.
W zasadzie zatem nie istniała możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia przez starostę. Wyjątek od tej zasady przewidywało jedynie uregulowanie zawarte w art. 150a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. przysługiwał osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, a ponadto osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego, z tym jednakże zastrzeżeniem, że osoba, o której mowa w ust. 1 i 2, złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r. do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. Ustawodawca zatem zakreślił matarialnoprawny termin, w którym osoby do tego uprawnione mogły jeszcze skorzystać w powyższego prawa.
Złożenie zatem przez skarżącego wniosku po upływie powyższego terminu nie stanowiło czynności prawnie skutecznej a zatem organy mogły odmówić podjęcia postępowania w tym przedmiocie - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skład orzekający podziela bowiem pogląd, iż upływ terminu prawa materialnego, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawniania, stanowi uzasadnioną przyczynę wydania takiego rozstrzygnięcia (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 298).
Dokonana zatem przez Sąd Wojewódzki w powyższym zakresie ocena kwestionowanego postanowienia Wojewody [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty O., była prawidłowa a na fakt ten nie wpływał pogląd przedstawiciela doktryny przywołany w skardze kasacyjnej. Skoro bowiem dla uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego należało spełnić określone przesłanki i dodatkowo wnieść wniosek w terminie zawitym, to nie można było w tym przypadku mówić o decyzji deklaratoryjnej. Prawo do świadczenia powstawało zatem z mocy decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.