Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 1103/05 oddalił skargę Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją dnia 9 sierpnia 2005 r., nr [...] zatwierdził z urzędu podział działki nr [...] o pow. 2,2013 ha w T. gmina J. na nowe działki nr ewid. [...] o pow. 0,1611 ha i działkę [...] o pow. 2,0402 ha przedstawiony w geodezyjnym projekcie podziału wykonanym przez geodetę J. H., przyjętym do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 1 sierpnia 2005 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] jest własnością Z. D. Podziału działki dokonano z urzędu w celu realizacji celu publicznego, jakim jest budowa skansenu archeologicznego. Podział zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "T." uchwalonego przez Radę Gminy J. Uchwałą nr XVIII/49/03 z dnia 27 maja 2003 r. Zgodnie z miejscowym planem działka położona jest w terenie oznaczonym symbolami: KD4 – projektowana droga wewnętrzna dojazdowa, LS – tereny leśne, dopuszcza się rekonstrukcje obwarowań i obiektów zabudowy pradziejowej. Wstępny projekt podziału działki nr ewid. [...] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia 14 grudnia 2004 r., nr [...].
Odwołanie od decyzji Wójta wniosła Z[...] [...]. Zarzuciła, że podziału działki dokonano w celu wywłaszczenia, a nadto że podział uniemożliwi dojazd do działki nr [...], co pozbawi odwołującą dostępu do studni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, że działka [...] przylega do drogi, dlatego zarzut braku dostępu do studni jest chybiony i podział objęty zaskarżoną decyzją nie zmienia tego stanu rzeczy. Podkreślono, że dokonany z urzędu podział ma służyć wydzieleniu gruntów pod teren skansenu archeologicznego, wydzielona działka stanowi część tego terenu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na decyzję SKO w [...] wniosła Z. D.. Zarzuciła, że podziału działki [...] dokonuje się w celu wywłaszczenia, a studni wywłaszczać nie wolno. Realizując postanowienia planu, wcześniej należy zapewnić zaopatrzenie w wodę. Skarżąca podała, że prosi o część działki [...], ponieważ tylko na jej terenie można jeszcze szukać źródła.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarga podnosi te same argumenty, które zawierało odwołanie, a na te organ odpowiedział w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących ograniczenia jej prawa własności, bowiem podział działki nr [...] na działki [...] i [...] nie wpływa w żaden sposób na prawo własności skarżącej do działki i tego prawa nie ogranicza. W wyniku podziału nastąpiła jedynie zmiana przedmiotowa polegająca na wyodrębnieniu w operacie ewidencji gruntów dwóch działek w miejsce jednej. Wyodrębnienie działki [...] pozwala na oznaczenie przedmiotu przeznaczonego w przyszłości na realizację celu publicznego.
Zdaniem Sądu, z obecnego podziału nie wynika ograniczenie prawa własności skarżącej, niemniej podział ten może w przyszłości prowadzić do podjęcia rokowań ze skarżącą o wykup działki [...]. Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego działki [...] Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest podział działki [...], który nie ma wpływu ani na konfigurację działki [...] ani na jej dostęp do drogi publicznej. Sąd dodał też, że podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Podziału dokonuje się wówczas z urzędu i różni się on tym od podziału dokonanego na wniosek właściciela, że działki gruntu wydzielone na cel publiczny nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się jej wyzbyć w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.) konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 13.07.2000 roku II S.A./Gd 1024/99 Lex 44203).
Zaznaczono też, że uwagi o ograniczeniu prawa własności dotyczą sytuacji, gdyby doszło do realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "T", bowiem obecny podział działki 1430/1 nie wpływa w żaden sposób na prawo własności skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. D. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła powyższemu wyrokowi:
- – naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez dokonanie podziału nieruchomości, w sposób, który uniemożliwia zagospodarowanie i gospodarcze wykorzystanie powstałej w jego wyniku działki 1430/5;
- – naruszenie prawa materialnego w postaci art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – przez przyjęcie, że podział i w konsekwencji późniejsze wywłaszczenie jest niezbędne do realizacji celów publicznych, a działka [...] stanowi teren, na którym występują zabytki archeologiczne co czyni podział przedmiotowej nieruchomości niezbędny do realizacji tych celów;
- – naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego przez dokonanie podziału nieruchomości wbrew woli właściciela i błędne przyjęcie, że podział działki [...] na nowe działki [...] i [...] nie wpływa w żaden sposób na prawo własności skarżącej do tych nieruchomości i prawa tego nie ogranicza;
- – naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez świadome bagatelizowanie słusznego interesu strony i odmówienie skarżącej ochrony z uwagi na aktualny brak zagrożenia dla jej prawa własności z jednoczesnym uwypukleniem kontekstu oraz przyszłego celu dokonanego podziału nieruchomości.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarówno Sąd jak i organy administracji państwowej wydają się nie zauważać kontekstu, w którym został dokonany podział nieruchomości oraz oczywistego zamiaru późniejszego odjęcia Z. D. własności działki nr [...], chociaż o tych celach i zamiarach wyraźnie wspominają uzasadniając konieczność dokonania tego podziału wyższym celem publicznym jakim jest budowa skansenu. Tym samym oczywistym zarówno dla sądu jak i organów administracji jest fakt dokonania podziału w celu pozbawienia Z. D. własności nowo powstałej działki. Nie można więc rozpatrywać kwestii podziału nieruchomości w oderwaniu od generalnego planu i zamiaru organów administracji, tak jak to uczynił Sąd I instancji.
Dokonanie podziału nieruchomości w ten sposób pozbawia bowiem Z. D. możliwości normalnego korzystania ze swoich nieruchomości, w tym działki siedliskowej, na której zlokalizowane jest całe gospodarstwo rolne z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Organom administracji jak i Sądowi doskonale znany był problem usytuowania jedynej w okolicy czynnej studni, która zasila w wodę całe gospodarstwo skarżącej na nowo powstałej działce nr [...]. W tej sytuacji biorąc pod uwagę kontekst dokonanego podziału i fakt, że przedmiotowa studnia znajduje się na powstałej działce [...], która ma być wcielona do skansenu, należy jednoznacznie przyjąć, że podział ten w konsekwencji uniemożliwi Z. D. normalne korzystanie z działki siedliskowej zgodnie z jej przeznaczeniem i celem przewidzianym dla tych gruntów w planie miejscowym.
W myśl art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie winien uwzględniać nie tylko interes społeczny i publiczny, który w tym przypadku jest wątpliwy, ale również i słuszny interes strony. Niewątpliwie dokonanie podziału w sposób określony decyzją Wójta Gminy J., naraża skarżącą na poważną szkodę majątkową i zniweczy cały dorobek jej życia. Wójt Gminy nie ukrywając zamiaru wywłaszczenia tej nieruchomości nie zajął stanowiska co do zabezpieczenia skarżącej w źródło wody i twierdzi, że postępowanie dotyczy tylko podziału nieruchomości, takie samo błędne stanowisko prezentuje Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku.
Tego typu zachowanie organów administracji stanowi naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. Postępowanie organu oraz sposób prowadzenie postępowania winno być dla skarżącej jasne i w sposób klarowny wyjaśniać jej sytuację i zamierzenia organu. Tymczasem organ twierdząc, że prawo własności skarżącej nie jest zagrożone i naruszone jednocześnie nie ukrywa, że w niedalekiej przyszłości pozbawi Z. D. własności działki [...] wraz z możliwością czerpania wody, mimo że w okolicy nie ma innego źródła wody, ani wodociągu.
Ponadto nowo powstała z podziału działka znajduje się na skraju obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "LS" teren leśny z możliwością rekonstrukcji obwarowań i obiektów zabudowy pradziejowej. Działka ta oddzielona jest jednak od pozostałego terenu projektowanego skansenu drogą dojazdową. Przedmiotowa nieruchomość nie kryje w sobie ani zabytków archeologicznych w postaci pozostałości pradziejowego osadnictwa, cmentarzysk, kurhanów i innych reliktów działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej. Nie jest to więc nieruchomość stanowiąca zabytek i podlegająca ochronie o której mowa w ustawie o ochronie zabytków oraz do której można stosować przepisy art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami usprawiedliwiające dokonanie podziału w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Jest to teren wolny od zabytków, i jedynym celem jaki przyświeca organom administracji jest zapewnienie szerokiej infrastruktury dla funkcjonowania projektowanego skansenu.
Na obecnym etapie postępowania nie ujawniono szczegółowego planu zagospodarowania tej nieruchomości, należy przypuszczać, że ze względu na jej usytuowanie zostanie urządzony tam parking, bądź też inna infrastruktura techniczna. Tego rodzaju zamierzenia nie mogą stanowić usprawiedliwionego celu publicznego, który mógłby sankcjonować naruszenie i ograniczenie własności innych podmiotów, a zwłaszcza gdy realizacja tego wątpliwego celu publicznego niesie za sobą ryzyko istotnego pokrzywdzenia słusznego interesu skarżącej. W tych okolicznościach przy braku usprawiedliwionego interesu społecznego i przy narażeniu na szkodę słusznego interesu strony, dokonanie podziału nieruchomości z urzędu, stanowi nieuprawnioną ingerencję w sferę własności Zofii Dybaś, co usprawiedliwia zarzut naruszenia art. 140 k.c.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie wskazane przesłanki nie wystąpiły.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną na wstępie należy zauważyć, że pełnomocnik skarżącej nie powołał w treści skargi art. 174 P.p.s.a. Nie stanowiło to jednak przeszkody do nadania jej biegu, bowiem treść zarzutów wskazuje, że skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach tam wskazanych.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności rozważony winien być zarzut naruszenia prawa procesowego, który w rozpoznawanej sprawie obejmuje zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten uznany być musiał za chybiony, bowiem podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stanowić mogły jedynie przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były stosowane przez Sąd I instancji, nie mogło więc mieć miejsca ich naruszenie.
Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia prawa materialnego w postaci art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) polegające na przyjęciu, że podlegająca podziałowi działka stanowi teren, na którym występują zabytki archeologiczne i jej podział niezbędny jest do realizacji celów publicznych oraz na dokonaniu podziału w sposób, który uniemożliwia zagospodarowanie i gospodarcze wykorzystanie powstałej działki 1430/5.
W odniesieniu do powyższych zarzutów podnieść należy, że podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego winny odnosić się do czynności Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej przepisy stosował organ, który dokonał kwestionowanego podziału, Sąd zaś jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, natomiast art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy dopuszcza możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, celem takim w rozumieniu tej ustawy jest także opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 6 pkt 5 ustawy). Stosownie zaś do wskazanego w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki archeologiczne będące, w szczególności: a) pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, b) cmentarzyskami, c) kurhanami, d) reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy dokonana przez Sąd I instancji ocena prawidłowości zastosowania przez organ powyższych przepisów nie budzi wątpliwości.
Podstawy materialnoprawnej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie stanowił art. 140 Kodeksu cywilnego, przepis ten nie miał również zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stąd zarzut jego naruszenia uznany być musiał za nieuzasadniony.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.