Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1823/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2135/17, oddalił skargę T[...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 czerwca 2017r. nr D[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 19 października 1976r. Naczelnik Gminy w P[...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz L[...]w wysokości 23.107,00zł za nieruchomość położoną we wsi Ł[...], gmina P[...], oznaczoną jako działka nr 4[...]2 o powierzchni 0,7221ha, przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr 7[...]6 Naczelnika Gminy w P[...] z dnia 16 lipca 1976r.

Decyzją z dnia 2 maja 1977r. Naczelnik Gminy w P[...], na podstawie art. 115 K.p.a., zmienił za zgodą stron własną decyzję z 1976r. w ten sposób, że ustalił na rzecz L[...] wartość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o powierzchni 0,6621ha, przejętą na własność Państwa, w wysokości 26.285,20zł w tym: 21.187,20zł – wartość gruntu, 5.098,00zł – wartość upraw.

Pismem z dnia 1 października 2015r. T[...] wystąpił do Wojewody P[...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1976r. oraz zmieniającej ją decyzji z 1977r. Decyzją z dnia 19 września 2016r. Wojewoda P[...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 maja 1977r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976r. Po rozpatrzeniu odwołania T[...], Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 7 czerwca 2017r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1976r. oraz zmieniającej ją decyzji z 1977r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z 1976r. oraz zmieniająca ją decyzja z 1977r. nie są dotknięte wadami, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w gminie organem pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej (w tym także właściwym do orzekania o odszkodowaniu) był – stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975r. Nr 26, poz. 139 ze zm.) – Naczelnik Gminy jako terenowy organ administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej.

Zdaniem organu odwoławczego w tej sprawie nie można również stwierdzić wydania decyzji z 1976r. oraz zmieniającej ją decyzji z 1977r. bez podstawy prawnej, ponieważ istniała podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) dalej przywoływana w uzasadnieniu jako "ustawa z 1961r.". Wskazano, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona we wsi Ł[...], oznaczona jako działka nr 4[...]2 o powierzchni 0,6621ha, została objęta zarządzeniem nr 7[...]6 Naczelnika Gminy w P[...] z dnia 16 lipca 1976r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Ł[...], gmina P[...]. Zarządzenie zostało wydane, na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy 1961r. i ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G[...] z dnia 30 sierpnia 1976r. nr 15, poz.

67. Decyzja z 1976r., zmieniona decyzją z 1977r. została zatem wydana na podstawie ustawy z 1961r., rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973r. nr 20, poz. 117), dalej przywoływanego jako "rozporządzenie z 1973r.", oraz art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa z 1958r."). Według § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961r. oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. W ocenie organu odwoławczego, przepisy ustawy z 1961r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania, co wynika z art. 16 ustawy z 1961r. W przepisach rozporządzenia z 1973r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z 1958r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1961r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy K.p.a., które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. W ocenie organu II instancji w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Tym samym – jak wskazał organ – nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 K.p.a.). Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z 1961r. oraz ustawy z 1958r.), to należało stosować przepisy K.p.a., co oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 poprzez brak zawiadomienia stron, a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie wskazał, że nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu, uchybienie to można byłoby rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wada postępowania, a nie decyzji, zatem powyższe uchybienie mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 K.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

Organ II instancji rozważając kwestię wysokości odszkodowania wskazał, że decyzją z 1976r. Naczelnik Gminy przyznał na rzecz L[...] odszkodowanie w wysokości 23.107,00zł za przejęty na własność Państwa grunt. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Wojewódzkiego w G[...] z lutego 1977r. (bez daty dziennej) wynika, że L[...] zaskarżył decyzję z 1976r. Jednakże w aktach archiwalnych nie zachował się dokument odwołania. Nie jest zatem możliwe dokładne ustalenie jego treści, w tym zakresu żądanej zmiany decyzji z 1976r. Wskazując w następnej kolejności na brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy z 1958r. i art. 9 ust. 2 ustawy z 1961r. Minister wyjaśnił, że cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy 1958r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974r. nr 7, poz. 54).

Z powyższego wynikało, że właściciel nieruchomości otrzymywał odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości. Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji z 1976r. odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr 6[...]6 Naczelnika Gminy w P[...] z dnia 26 kwietnia 1976r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie wsi gminy Pruszcz Gdański. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia z dnia 26 kwietnia 1976r., stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty orne klasy V osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych, których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania wynosiła we wsi Ł[...] 3,20zł za 1m2. Prawidłowość przyjętej stawki odszkodowania potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia szacunkowa biegłego rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w G[...] J[...], sporządzona dla przedmiotowej nieruchomości.

Organ dokonał ustalenia wysokości odszkodowania przyjmując, że powierzchnia przejętego gruntu wynosiła 0,7221ha. Przy tak określonej powierzchni gruntu wysokość odszkodowania wynosiła 23.107zł (0,7221ha x 3,20zł/1m2). Taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z 1976r. Jakkolwiek w aktach sprawy nie zachowało się pismo L[...] stanowiące odwołanie od decyzji z 1976r., to na podstawie innych dokumentów w tym pisma Urzędu Wojewódzkiego z lutego 1997r. oraz treści decyzji z 1977r. należy uznać, iż takie odwołanie zostało złożone.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że decyzją z 1977r. Naczelnik Gminy w P[...] zmienił swoją decyzję z 1976r., ustalając na rzecz L[...], odszkodowanie w wysokości 26.285,20zł w tym: 21.187,20zł jako wartość gruntu, 5.098,00zł jako wartość upraw. Minister oceniając legalność decyzji z 1977r. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 115 K.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że zbyt daleko idące jest stanowisko skarżącego, dotyczące rażącego naruszenia art. 115 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z 1977r. po upływie terminu z art. 116 K.p.a. Organ II instancji za trafne uznał w tym zakresie stanowisko Wojewody P[...], że wydając decyzję z dnia 2 maja 1977r. Naczelnik Gminy przekroczył 14-dniowy termin na dokonanie autokontroli, jednak uchybienie temu terminowi nie wywiera żadnego wpływu na zgodność z prawem decyzji wydanej w trybie art. 115 K.p.a. Przekroczenie terminu z art. 116 K.p.a. stanowi ewentualną wadę procesu administracyjnego, nie zaś materialnoprawną wadę samej decyzji. Uchybienie to mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 K.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 K.p.a.

Dalej organ II instancji podkreślił, że decyzją z 1977r. Naczelnik Gminy zmienił własną decyzję z 1976r. w ten sposób, że przyznał odszkodowanie za uprawy w wysokości 5.098,00zł, jednocześnie zmienił wysokość przyznanego odszkodowania za grunt z kwoty 23.107,00zł na kwotę 21.187,20zł, wskazując w jej uzasadnieniu, że błędnie przyjęto, iż powierzchnia przejętego gruntu wynosiła 0,7221ha, podczas gdy faktyczna powierzchnia przejętego gruntu wyniosła 0,6621ha. W aktach sprawy zachowała się opinia biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w G[...] J[...] z dnia 6 stycznia 1977r. zawierająca wycenę wartości odszkodowania za uprawy znajdujące się na nieruchomości położonej we wsi Łęgowo, oznaczonej jako działka nr 417/2 na kwotę 5.098,00zł.

Ponadto w opinii biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku Z[...] z dnia 11 stycznia 1977r. znajduje się informacja o braku budowli oraz elementów budowlanych znajdujących się na powyższej nieruchomości. Tym samym w zakresie odszkodowania za grunt organ na nowo dokonał obliczań w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości i tak przyjmując, iż powierzchnia przejętego gruntu wynosiła 0,6621ha wysokość odszkodowania wynosiła 21.187,20zł (0,6621ha x 3,20zł/1m2). Taka kwota została przyznana decyzją z 1977r. Z uzasadnienia decyzji z 1977r. wynika, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał dodatkowych ustaleń co do faktycznej powierzchni przejętego gruntu. Nie zachowały się jednak akta tego postępowania. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że decyzja z 1977r. została wydana w wyniku odwołania L[...].

Ponadto z petitum decyzji wynika, że jest ona wydawana za zgodą stron. Nie bez znaczenia jest również fakt, że właściciel nie odwołał się od decyzji z 1977r. Uznać zatem trzeba, że L[...] znał faktyczną powierzchnię przejętego gruntu a rozstrzygnięcie organu z 1977r. było zgodne z jego oczekiwaniami, które wskazał w odwołaniu.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa, organ II instancji wskazał, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ odwoławczy za błędne uznał jednak stanowisko Wojewody P[...], że na skutek zmiany decyzji z 1976r. weszła do obiegu decyzja z 1977r. a wcześniejsza utraciła swój byt prawny, w związku z czym organ wojewódzki umorzył postępowanie. Brzmienie art. 115 K.p.a. uznał za jednoznaczne. Decyzja, która zostaje uchylona przestaje mieć moc prawną i nie jest wiążącą dla osoby lub jednostki organizacyjnej, dla której została wydana. Natomiast zmiana decyzji to częściowe lub całkowite zmienienie treści decyzji wydanej w stosunku do osoby lub jednostki organizacyjnej. Decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji "pierwotnej", a nie eliminuje ją z porządku prawnego.

Wobec tego, skoro w tej sprawie nastąpiła zmiana decyzji z 1976r., a nie jej uchylenie, to wbrew twierdzeniom Wojewody P[...] decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym Wojewoda P[...] dokonał błędnej wykładni obowiązującego ówcześnie art. 115 K.p.a. i w wyniku tej wykładni naruszył aktualnie obowiązujący art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda był bowiem zobowiązany do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976r. zmienionej decyzją z 1977r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T[...] wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 115 K.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji); art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i w związku z art. 115 K.p.a. i art. 22 ustawy z 1958r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę, uznał że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Następnie za błędny uznano zarzut skargi, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. przy ustalaniu odszkodowania jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w ustawie z 1958r. Wbrew zarzutom skarżącego, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowane decyzje Naczelnika Gminy w P[...] naruszają rażąco prawo, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. Ustawowy zwrot zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. "odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" nasuwa wątpliwości co do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych.

Sąd I instancji podkreślił, że treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni licznych wyroków sądów administracyjnych. Początkowo przyjmowano, że przy ustalaniu odszkodowania należało stosować pełną procedurę, określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym powołanie biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Na taki tryb postępowania miała wskazywać treść rozporządzenia z 1973r., które w zakresie ustalania wysokości odszkodowania i sposobu wypłaty odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu, a także systemowe podejście do całokształtu obowiązujących wówczas regulacji prawnych. Stanowisko to uległo zmianie i zaczęto przyjmować, że odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z 1958r., nie oznacza obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w ustawie z 1958r.

Przepis art. 22 tej ustawy – z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych – znajduje się bowiem w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił następnie, że treść zbliżonego zwrotu "wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości" była natomiast przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który stanowił, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy 1958r. budził kontrowersje. Ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt I OSK 1534/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi i stwierdził, że nie jest kwestią oczywistą, iż odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958r., w tym art. 22 tej ustawy. Powołany przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. nie jest jasny i budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Czym innym są zasady ustalania odszkodowania, a czym innym tryb wywłaszczenia nieruchomości. Sam ustawodawca rozróżnił obie te kwestie, wprowadzając dwa odrębne rozdziały: rozdział 2 "Odszkodowania", który regulował zagadnienia związane z ustalaniem odszkodowania oraz rozdział 3 "Postępowania wywłaszczeniowe", który regulował kwestie związane z trybem wywłaszczenia nieruchomości. Tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania.

Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale 2 ustawy z 1958r., a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane nieruchomości i ich podwyższania stosownie do sposobu ustalania odszkodowania za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, a także za zasiewy i uprawy. Wobec tego, nie można – zdaniem Sądu I instancji – podzielić stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę L[...] po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy z 1958r. Przyjęte w zaskarżonej decyzji odmienne stanowisko, które zawraca uwagę na dystynkcję pomiędzy pojęciami zasady ustalania odszkodowania i tryb przejmowania nieruchomości, nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. i ewidentnie z nim sprzeczne.

Sąd I instancji przychylił się tym samym do stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie prawie 40 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż pewne czynności procesowe nie były podejmowane przez organ i stronę. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, iż wbrew stanowisku przedstawionemu przez stronę, L[...] złożył odwołanie od decyzji z dnia 19 października 1976 r.

Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia notatki służbowej z dnia 10 grudnia 1976r. sporządzona na okoliczność spotkania w Urzędzie Gminy w P[...] z byłymi właścicielami gruntów przejętych na Skarb Państwa jako tereny budowlane, zorganizowanego w związku ze złożonymi odwołaniami i zgłoszonymi zastrzeżeniami. Obecny na spotkaniu był również L[...]. Także treść pisma z lutego 1977r. skierowanego do L[...] potwierdza, że złożył on skargę do Wojewody Gdańskiego w sprawie przejęcia oraz ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa działki budowlane na terenie wsi Ł[...]. Oba te dokumenty potwierdzają – wbrew stanowisku skarżącego – że L[...] złożył odwołanie od decyzji z 1976r. do Wojewody Gdańskiego. Z dokumentów tych wynika, że ponownie zostanie dokonany szacunek nieruchomości uwzględniający składniki znajdujące się na nieruchomości oraz mając na uwadze żądania stron odnośnie zarezerwowania dla członków rodzin działek budowlanych.

Ustalono wspólnie z zainteresowanymi, w tym z L[...], że dla członka jego rodziny – K[...] zarezerwowana została działka nr 4[...]5. W ocenie Sądu, uzasadnia to zmniejszenie wykazanej w decyzji z 1977r. powierzchni przejętego gruntu z 0,7221ha na faktycznie przejętą powierzchnię gruntu wynoszącą 0,6621ha. Skoro jak wynika z uzasadnienia decyzji z 1977r. powierzchnia faktycznie przejętych gruntów wyniosła 0,6621ha, to tylko za taką powierzchnię należało się odszkodowanie, nawet jeżeli w zarządzeniu Naczelnika Gminy w P[...] nr 7[...], z dnia 16 lipca 1976r., została przewidziana większa powierzchnia. Nie jest to uchybienie mające charakter rażącego naruszenia prawa.

Dalej Sąd I instancji wskazując na pierwotne brzmienie art. 115 § 1 K.p.a. stwierdził, że przepis ten był podstawą wydania decyzji z 1977r. i brak jest podstaw do kwestionowania zasadności jego zastosowania, a tym bardziej zaistnienia przesłanek jego rażącego naruszenia, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ dokonał przeszacowania w oparciu o powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości 0,6621ha i odpowiednie stawki w zależności od klasy gruntów, ustalając, że odszkodowanie za grunt i uprawy powinno wynieść 26.285,20zł i takie zostało przyznane.

Zatem, w ocenie Sądu I instancji, zasadnie w sprawie uznano, że odszkodowanie za grunt i uprawy zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja z 1976r., zmieniona decyzją z 1977r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. i art. 115 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T[...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a." w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję na skutek uznania błędnych ustaleń faktycznych organu administracji za prawidłowe, co doprowadziło do stwierdzenia, iż T[...] złożył odwołanie od decyzji z 1976r., a co za tym idzie możliwa była zmiana tej decyzji trybie art. 115 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z 1977r.;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 115 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy P[...], poprzez jego zastosowanie, pomimo nie złożenia przez stronę odwołania od decyzji z 1977r., co stanowiło przesłankę konieczną do zmiany decyzji w trybie autokontrolnym;
3. c) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 22 ustawy z 1958r., poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy z 1958r., ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w P[...] nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo, iż brak rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Skarga kasacyjna badana w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowym spośród postawionych zarzutów wydaje się ten tyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegający na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych organów tyczących złożenia przez L[...] odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w P[...]z dnia 19 października 1976r. umożliwiającym zmianę tejże decyzji w trybie art. 115 K.p.a. – w ówcześnie obowiązującym brzmieniu.

Odnosząc się do powyżej kwestii wypada skonstatować za skarżącym kasacyjnie, iż w archiwalnych aktach sprawy odszkodowawczej nie odnalazł się dokument odwołania wniesionego od ww. decyzji. Powyższe jednak – co trafnie wskazał Sąd I instancji – nie powinno stanowić wyłącznego źródła ustaleń w zakresie wniesienia odwołania. Upływ ponad 40 lat od daty wydania decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym uzasadnia dokonanie powyższego ustalenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Ustalenie powyższej okoliczności odbyło się na podstawie wszechstronnej analizy akt archiwalnych, a konkretnie: decyzji zmieniającej wydanej przez Naczelnika Gminy w P[...] z dnia 2 maja 1977r., "za zgodą stron", w trybie art. 115 K.p.a. – w ówczesnym brzmieniu; pisma Urzędu Gminy w P[...] z lutego 1977r. stanowiącego odpowiedź na skierowane do Wojewody skargę/odwołanie L[...] "w sprawie przejęcia oraz ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Skarbu Państwa działki budowlane", w którym to piśmie mówi się nie tylko o wniesionym odwołaniu ale także o pozostawieniu działek budowlanych członkom rodziny osób, od których przejęto grunty, w tym o pozostawieniu K[...]– członkowi rodziny L[...]działki nr 4[...]5, a nadto o nieuwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania składników majątkowych znajdujących się na gruncie, których szacunek "jest w chwili obecnej dokonywany"; notatki służbowej z dnia 10 grudnia 1976r. sporządzonej ze spotkania z byłymi właścicielami gruntów przejętych na Skarb Państwa "zorganizowanego w związku ze złożonymi odwołaniami i zgłoszonymi zastrzeżeniami", w którym wziął udział m.in. L[...].

Na podstawie analizy powyższych okoliczności trafnie przyjęto, że odwołanie od decyzji z dnia 19 października 1976r. zostało złożone przez L[...]i stanowiło dostateczną podstawę do wydania w trybie art. 115 K.p.a., w ówczesnym brzmieniu, decyzji z dnia 2 maja 1977r. zmieniającej decyzję z dnia 19 października 1976r. Powyższego zapatrywania nie zmienia stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazujące, iż L[...] nie złożył odwołania od decyzji z 1976r., a jedynie skargę bezpośrednio do wojewody. Nawet jeżeli tak było, to powyższe okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż skarga ta została przez organy administracji uznana za odwołanie od decyzji z 1976r. ustalającej odszkodowanie za przejęty grunt.

Natomiast wskazanie w decyzji z dnia 2 maja 1977r., iż zmienia ona decyzję z dnia 19 października 1967r. w trybie art. 115 K.p.a. i "za zgodą stron", a nadto zaniechanie przez L[...] wniesienia odwołania od tejże decyzji, uniemożliwia uznanie, że pismo, które skarżący kasacyjnie traktuje wyłącznie jako "skargą do wojewody", zostało przez organy potraktowane za odwołanie od decyzji z 1976r. wbrew woli L[...]. Nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż celem wniesionego przez L[...] pisma uznanego za odwołanie od decyzji z 1976r. było wyłączne wyrażenie oburzenia faktem przejęcia gruntów, oprotestowanie procedury wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż zachowanie L[...] miało charakter pragmatyczny i dotyczyło z jednej strony zakresu dokonanego wywłaszczenia nie uwzględniającego planów budowlanego zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości przez członków jego rodziny, z drugiej zaś pominięcia w decyzji z dnia 19 października 1976r. konkretnych składników majątkowych wywłaszczonego gruntu, za które organ nie ustalił odszkodowania.

Tym samym zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów o złożeniu odwołania przez L[...] należało uznać za odpowiadające należycie ustalonym i wszechstronnie ocenionym okolicznościom sprawy, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie zachodziły więc z tego powodu przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 115 K.p.a., w jego brzmieniu z daty decyzji zmieniającej, wskazać należy, iż przepis art. 115 K.p.a. stanowił podstawę wydania nowej decyzji, w której organ mógł uchylić lub zmienić decyzję zaskarżoną, w razie wniesienia odwołania przez wszystkie strony i uznania przez organ, który wydał decyzję, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Jeżeli zatem skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie okoliczności związanych z wniesieniem przez L[...] odwołania od decyzji z dnia 19 października 1976r., to tym samym prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, iż złożenie tegoż odwołania stanowiło dostateczną podstawę do wydania, w trybie art. 115 K.p.a., decyzji z dnia 2 maja 1977r. zmieniającej decyzję z 1976r. Powyższe bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut ten jest tym bardziej nietrafny, że skarżący kasacyjnie uznaje, iż decyzję zmieniającą wydano bez podstawy prawnej w rozumieniu ww. przepisu.

Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001r. sygn. akt II SA 1726/00, niepubl.; J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012r., s. 631). Skoro nie budzi wątpliwości, iż w czasie ferowania decyzji odszkodowawczych w systemie prawnym funkcjonował przepis art. 115 K.p.a., upoważniający organ administracji do wydania, pod warunkami w nim określonymi, nowej decyzji, w której organ mógł uchylić lub zmienić własną zaskarżoną decyzję, to nie może być mowy o tym, że decyzja z dnia 2 maja 1977r. wydana została bez podstawy prawnej.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 22 ustawy z 1958r., poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy z 1958r., a tym samym nieprawidłowe uznanie, że zaniechanie przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej z udziałem biegłego nie stanowiło rażącego naruszenie prawa. W powyższym zakresie należy wskazać, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne i niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 3435/15; wyrok NSA z dnia 27 października 2017r. sygn. akt II OSK 336/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, iż art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958r., ale – co istotne – nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy z 1961r., co oznaczało nakaz uwzględnienia odmienności, jakie charakteryzowały obie ustawy. Zasadniczą różnicą było zaś to, że ustawa z 1961r. dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy ustawa z 1958r. regulowała zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. nie wskazywało jednoznacznie, w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961r. Zasady ustalania odszkodowania zostały zawarte w rozdziale 2 ustawy z 1958r. zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestię przeprowadzenia rozprawy uregulowano w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe".

Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż ustawa z 1961r. nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów K.p.a., które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 K.p.a.), ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego (art. 70, art. 74, art. 78 § 1 K.p.a.). Na gruncie ustawy z 1958r. obowiązek przeprowadzenia rozprawy uzasadniony był koniecznością podjęcia decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Na gruncie ustawy z 1961r. cel ten był nieaktualny, bowiem kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym. Nie jest zatem kwestią oczywistą, czy odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. przy ustalaniu odszkodowania nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonej w ustawie z 1958r., w tym art. 22 odnoszącego się do rozprawy.

Skoro zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to kwestia poprawności zastosowania art. 22 ustawy z 1958r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1961r., nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 2441/17; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 2441/17; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2040/16; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 490/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 22 ustawy z 1958r. i art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r., należało uznać za nieuzasadniony.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.