Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C. P. na pismo Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wymiany uszkodzonych banknotów.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na pismo p.o. zastępcy Dyrektora Departamentu Emisyjno – Skarbcowego Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie odmowy wymiany uszkodzonych banknotów, domagając się jego uchylenia i zobowiązania Prezesa NBP do sporządzenia ekspertyzy przedłożonych do wymiany środków pieniężnych i dokonanie wymiany.
W odpowiedzi na skargę Narodowy Bank Polski wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości.
Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo – odpowiedź Narodowego Banku Polskiego w sprawie dotyczącej możliwości wymiany tzw. "brykietu 50 złotowego" wytworzonego z materiałów niestanowiących znaków pieniężnych. W ocenie Sądu pismo to nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Jest ono pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek o wymianę "brykietu" zgodnie z zarządzeniem nr 31/2013 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 17 grudnia 2013 r. Narodowy Bank Polski nie miał zatem obowiązku wydawania w powyższym zakresie decyzji administracyjnej ani jakichkolwiek innych orzeczeń administracyjnoprawnych.
Jest to czynność wymiany pieniądza na pieniądz, czynność z zakresu obrotu środkami publicznymi, a więc czynność o charakterze finansowym, cywilnoprawnym, a nie sprawa z zakresu administracji publicznej. Nie należy więc do kognicji sądu administracyjnego. Sąd zaaprobował również wywód, że Narodowy Bank Polski nie jest organem administracji rządowej czy organem administracji państwowej. Dlatego też, zaskarżone pismo jako nie pochodzące od organu administracji publicznej i nie zawierające żadnego rozstrzygnięcia nie może być uznane za decyzję administracyjną, postanowienie bądź też inny akt lub czynność wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tych też przyczyn, Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 1, art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polski (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1373), a w szczególności art. 2 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 11 pkt 4, art. 34 ust. 1 poprzez uznanie, iż sprawa leży poza kognicją sądu administracyjnego podczas, gdy Prezes NBP jest organem wykonującym ustawowe zadania publiczne i w ramach tych zadań jest obowiązany do wymiany uszkodzonych banknotów,
- 2. art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 104 i art. 107 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polski oraz zarządzeniu nr 31/2013 Prezesa NBP z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wymiany znaków pieniężnych, które wskutek zużycia lub uszkodzenia przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (§ 10 oraz § 1 ust. 3 pkt 2), poprzez uznanie, iż pismo NBP z [...] stycznia 2018 r. o odmowie wymiany uszkodzonych banknotów nie jest decyzją administracyjną lub też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej,
- 3. art. 34 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polski oraz zarządzenia nr 31/2013 Prezesa NBP z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wymiany znaków pieniężnych, które wskutek zużycia lub uszkodzenia przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (§ 10 oraz § 11 ust. 3 pkt 2) poprzez brak ustalenia, iż Prezes NBP jest obowiązany do przeprowadzenia klasyfikacji uszkodzonych banknotów, celem wyodrębnienia tych które podlegają wymianie w 100% wartości, tych, które podlegają wymianie w 50% wartości, czy też nie podlegających wymianie a następnie uzasadnienia tak podjętej decyzji oraz brak ustalenia, iż tzw. brykiet powstały ze zniszczenia uszkodzonych banknotów jest znakiem pieniężnym.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie "w całości zaskarżonej decyzji NBP z dnia [...] stycznia 2018 roku" o odmowie wymiany uszkodzonych banknotów a następnie o zobowiązanie Prezesa NBP do sporządzenia ekspertyzy przedłożonych do wymiany środków pieniężnych i dokonanie wymiany zgodnie z zarządzeniem nr 31/2013 Prezesa NBP z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wymiany znaków pieniężnych, które wskutek zużycia lub uszkodzenia przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zwrot kosztów procesu. Nadto skarżący zażądał zwrotu poniesionych kosztów sądowych oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a.: Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 P.p.s.a.). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie zatem z powyższymi przepisami niniejsza skarga kasacyjna, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, została skierowana na posiedzenie niejawne. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły bowiem żadne takie okoliczności, które uniemożliwiały jej rozpoznanie w tym trybie.
Oceniając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu, iż pismo Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowi jedynie pismo informacyjne, tj. odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 5 stycznia 2018 r. dotyczące możliwości wymiany "brykietu" stanowiącego gadżet pamiątkowy, a więc nie należy do żadnych aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej pismo to nie należy do innych niż określone w pkt 1 – 3 tego przepisu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z tego przepisu może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie "działalności administracji publicznej".
Ta w aspekcie podmiotowym jest szeroka i oznacza zróżnicowaną wewnętrznie kategorię organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, to jest takiego, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z możliwością zastosowania środków przymusu państwowego. Wystarczającym do zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest zatem element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (por. B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 u.p.p.s.a.). ZNSA z 2006 nr 2; T. Woś (red.).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5, str. 70 – 71). Takiego elementu brak jest natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, co uniemożliwia kwalifikowanie kontrolowanego pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czy decyzji administracyjnej (art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), a na co również wskazywał skarżący.
Podstawę wymiany zużytych lub uszkodzonych znaków pieniężnych stanowi art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim. Zgodnie z nim: Znaki pieniężne, nieodpowiadające wskutek zużycia lub uszkodzenia warunkom ustalonym przez Prezesa NBP, przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej i podlegają wymianie. Zauważyć trzeba, że wyłączne prawo emisji znaków pieniężnych Narodowego Banku Polskiego zostało zastrzeżone już na poziomie konstytucyjnym (art. 227 ust. 1 Konstytucji RP) i stanowi przejaw realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski działa w tym zakresie w charakterze władzy monetarnej sterującej działalnością całego systemu bankowego, posługując się różnorodnymi instrumentami finansowymi i pozostając przy tym niezależnym w znaczeniu finansowym, funkcjonalnym i instytucjonalnym (szerzej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt Kp 4/08, M.P. z 2009 r., z. 46, poz. 683).
Taka niezależna pozycja ustrojowa wyklucza zatem kwalifikowanie Narodowego Banku Polskiego jako organu administracji publicznej, podobnie jak Prezesa tego Banku. Pomimo bowiem, że ww. przepis daje prawo, ale i nakłada na niego obowiązek wymiany środków pieniężnych zużytych lub uszkodzonych, to takie działanie nie powoduje powstania jednostronnej relacji w działaniu, charakterystycznej dla stosunku administracyjnoprawnego.
Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić wszystkie przytoczone powyżej zarzuty skargi kasacyjnej. Z uwagi na brak właściwości w sprawie sądu administracyjnego pismo to nie podlegało jego ocenie.
Zauważyć również trzeba, jak zwraca się uwagę w doktrynie, że sądy administracyjne są sądami prawa publicznego, których zadaniem jest sprawowanie kontroli administracji publicznej. Funkcja ta nie polega na rozstrzyganiu sporu pomiędzy stronami ani zapewnieniu gwarancji procesowi wymiaru kary, ale na kontroli administracji, zwłaszcza zaś w udzielaniu fachowej wykładni prawa. Jedynie ubocznym zjawiskiem jest wzruszenie aktu lub czynności objętych kontrolą. Natomiast celem procesu cywilnego jest udzielenie ochrony państwa roszczeniu (por. M. Szubiakowski. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06, OSP z 2006 r., z. 11, poz. 122). Takie może powstać w oparciu o żądanie oparte na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.