Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 72/14 oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Wójta Gminy D. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości do 100.000 zł wnioskowanego na pokrycie wydatków związanych z remontem domu położonego w miejscowości [...]. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego zasiłku powołał się na stanowisko gminnej komisja do spraw szacowania szkód, która po dokonanych oględzinach budynku ustaliła, że uszkodzenia budynku położonego w miejscowości [...] nie powstały na skutek intensywnych opadów deszczu w maju i czerwcu 2010 r. Stwierdzono, że rysy na budynku tj. rysy na ścianie fundamentowe w piwnicy, przy schodach wewnętrznych oraz na niektórych ścianach wewnętrznych związane są z wiekiem budynku, nieprawidłowym wykonaniem niektórych elementów budynku oraz niewłaściwym odprowadzeniem wody opadowej z dachu.
Ponadto komisja dokonując oględzin pomieszczeń parteru i piwnic nie stwierdziła zniszczeń, o których informowała wnioskodawca. Nie stwierdzono także uszkodzeń dachu, widoczne były jedynie braki obróbki komina, a w odległości 300 m od budynku nie stwierdzono żadnych cech osuwiska. Stanowisko komisji wobec braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ulewami występującymi w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. a stanem technicznym budynku należącym do skarżącego potwierdziła ekspertyza wykonana na zlecenie Wójta Gminy.
W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego zasiłku. Odwołujący wskazał szereg przepisów procesowych, które naruszył organ I instancji podejmując kwestionowaną decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że przedłożone akta sprawy dowodzą, iż wnioskodawca jest właścicielem budynku, ale w nim nie mieszka, przyjeżdża do niego sporadycznie. W domu tym zamieszkuje jego matka, która na zimę wyjeżdża do swoich dzieci. Skarżący jest także właścicielem domu mieszkalnego w miejscowości [...], gdzie pracuje zawodowo. Organ wskazał, że uszkodzony budynek nie został zakwalifikowany przez nadzór budowlany do rozbiórki a wnioskodawca ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w odrębnym własnym budynku. Uszkodzenia budynku jak wykazała opinia biegłego nie wynikły bezpośrednio z obfitych opadów deszczu mających miejsce w maju i czerwcu 2010r., ale z braku właściwych remontów i zabezpieczeń, które winien wykonywać jego właściciel.
Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił mu szereg naruszeń przepisów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Sąd stwierdził, że skarżący nie mieszka w budynku mieszkalnym, na remont którego ubiega się o zasiłek celowy, jest właścicielem domu mieszkalnego w innej miejscowości. W zimie dom nie jest zamieszkały, nie jest ogrzewany. Skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką, która latem użytkuje ten dom. Sąd wskazał, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej winny być przede wszystkim kierowane do osób które nie posiadają lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie i nie posiadają lokalu, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego.
Sprzeczny z treścią art. 40 ustawy byłby pogląd, że zasiłek winien być wypłacany każdemu, kto jest właścicielem, czy też zamieszkuje w budynku dotkniętym powodzią, a z okoliczności sprawy wynika, że zamieszkuje w innych miejscach poza nieruchomością objętą powodzią, należny jest zasiłek na pokrycie strat spowodowanych klęską żywiołową.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie tego przepisu jako podstawy prawnej kontrolowanych decyzji (zarówno wydanej przez organ pierwszej instancji jak i SKO w Rzeszowie), w sytuacji gdy ta podstawa prawna dotyczy zasiłku przyznawanego w wypadkach klęski żywiołowej lub ekologicznej, co sprawia, że kontrolowane decyzje są wewnętrznie sprzeczne, ponieważ ich sentencje i uzasadnienia wyraźnie wskazują na odmowę przyznania zasiłku w związku ze zdarzeniem losowym (a więc w oparciu o art. 40 ust. 1 ups).
Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. art. 107 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt. 1 kpa poprzez zaakceptowanie przez sąd oznaczenia "kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]" jako organu który wydał zaskarżoną decyzję w I instancji, w sytuacji gdy podpisana ona została przez Kierownika GOPS [...] "z upoważnienia Wójta", co rodzi wątpliwość jaki organ wydał zaskarżoną decyzję i w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja jako wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji nieustalenia istoty sprawy, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy poniesione przez skarżącego straty materialne były skutkiem zdarzenia losowego, która to okoliczność powinna zostać ustalona w sposób bezsporny ze względu na brzmienie art. 40 ust. 1 ups, zatem opinie biegłych były nieprzydatne z punktu widzenia rozstrzygnięcia;
- 3. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez nie odniesienie się przez sąd do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, a także do podniesionego na posiedzeniu w dniu 27 marca 2014 r. zarzutu nie odniesienia się przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania (dowód: protokół posiedzenia z 27 marca 2014 r. i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie złożonej skargi;
- 4. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego ww. przepisów kpa i w konsekwencji usankcjonowanie decyzji opartej na wybiórczym uwzględnieniu jedynie części zebranego materiału dowodowego w wyniku błędnego ustalenia, że tylko opinia sporządzona na zlecenie Wójta Gminy wskazuje na przyczyny powstanie uszkodzeń budynku, a dowodu na ta okoliczność nie stanowi opinia rzeczoznawcy z dokumentacją badań podłoża gruntowego.
W uzasadnieniu wskazał, że biegli nie zostali przez organ zobowiązani do ustalenia przyczyn powstałych uszkodzeń w związku ze zdarzeniami z 2010 r. Opinie biegłych w przedstawionej treści są bowiem nieprzydatne. Decyzje wydano z naruszeniem prawa. Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Ekspertyzy wykonane zostały w taki sposób, że nie mogły ustalić prawidłowo przyczyn uszkodzeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, że konieczne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, uwzględniające jej dopuszczalne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a.
Rozpoznając zarzuty sformułowane przez skarżącego sąd doszedł do przekonania, że są one bezpodstawne. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. 2013, poz. 182) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej czy ekologicznej. Oznacza to, że zasiłek celowy można przyznać podmiotom, które poniosły straty spowodowane wymienionymi w ustawie okolicznościami, a jego celem ma być zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 40 ustawy należy rozumieć w kontekście art. 39 ww. ustawy, gdyż są one ze sobą połączone, uzupełniają się, tworząc jedną normę prawną. Art. 40 ww. ustawy nie jest zatem zupełnie odrębną podstawą przyznania zasiłku celowego.
Do jego otrzymania niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z ustawy. Przyznanie zasiłku możliwe jest zatem określonym podmiotom cierpiącym w wyniku wymienionych zdarzeń, które spowodowały powstanie niezbędnej potrzeby bytowej po ich stronie. Takie rozumienie tej normy prawnej zgodne jest z celem ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwem sądowym. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2801/12 środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ust. 2 wskazanej ustawy winny być przede wszystkim kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. też wyrok NSA z: 15.6.2012 r., I OSK 491/12; 1.2.2012 r., I OSK 2176/11; 2.8.2011 r., I OSK 866/11; 14.7.2011 r., I OSK 570/11; 25.10.2011 r., I OSK 1265/11).
Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej powodzią. W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, czy w innej miejscowości lub kraju, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zapewnione minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem o tym, że pomoc socjalna ze strony państwa na podstawie ustawy z 2010 r. nie jest niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej przedmiotowej pomocy socjalnej (por. wyrok NSA z 28.11.2012 r., sygn. akt I OSK 2120/12). Zasiłek ten – jak wskazuje jego nazwa – jest świadczeniem celowym, a zatem ma spełniać określoną rolę – wspierać osoby dotknięte trudną sytuacją, aby pomóc im zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że bezspornym jest, iż skarżący posiada inne, niż przedmiotowa nieruchomość, miejsce zamieszkania. Zatem nie występuje po jego stronie konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o jakiej mowa powyżej. Nie ma zatem znaczenia, czy straty materialne dotyczące jego nieruchomości były spowodowane wystąpieniem zdarzenia z 2010 r. Nie ma też znaczenia to, czy za podstawę prawną przyjęto art. 40 ust. 1 czy ust. 2 ww. ustawy. Sytuacja skarżącego nie spełnia bowiem innej podstawowej przesłanki przyznania zasiłku celowego – zaistnienia niezbędnej potrzeby życiowej.
W związku z tym, zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzut 2 i 4 naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Stanowisko to potwierdza pogląd wyrażony w wyroku z 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 227/13, mogący mieć również odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej obecnie sprawie, zgodnie z którym osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi.
Odnośnie do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy natomiast, że jest on wadliwie sformułowany. Przede wszystkim zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. aby skutecznie zarzucić naruszenie przepisów postępowania, uchybienie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do organu wydającego decyzję organu pierwszej instancji. Był nim kierownik GOPS, który został upoważniony do wydawania tego typu decyzji przez wójta gminy. Jest to zgodne z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym wójt udziela upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w sprawach właściwych dla gminy. W aktach sprawy znajduje się stosowne pełnomocnictwo udzielone przez wójta kierownikowi GOPS.
Ponadto, niezasadne jest konstruowanie tego zarzutu w powiązaniu z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis dotyczy naruszenia przepisów o właściwości organów. Zarzucane przez skarżącego naruszenie nie dotyczy natomiast kwestii właściwości, a raczej błędnego oznaczenia organu. Nawet gdyby zarzut dotyczył właściwości, zgodnie z art. 110 ww. ustawy kierownik GOPS był organem właściwym w sprawie. Dodatkowo, uchybienie to, gdyby rzeczywiście miało miejsce, nie miałoby istotnego wpływu na wynik tej konkretnej sprawy. Zarzut ten jest zatem niezasadny.
Odnosząc się zaś do trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami skargi, dlatego też nie ma obowiązku odnosić się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego twierdzeń. Musi on natomiast rozpoznać kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak jednak wynika z powyższych rozważań, nierozpoznanie zarzutów odwołania i skargi nie miało w sprawie znaczenia, gdyż zasiłek celowy nie mógł zostać przyznany z innych powodów, niż podnoszone przez skarżącego.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.