Uzasadnienie
I OSK 183/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., III SA/Łd 654/04 oddalił skargę Bożeny K. na decyzję Wojewody (...) z dnia 4 września 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu Z. decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r. wydaną na podstawie art. 155 Kpa odmówił zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez ten organ w dniu 4 stycznia 2001 r. w przedmiocie przyznania Bożenie K. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę (...) decyzją z dnia 4 września 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 11 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ w związku z art. 37j ust. 2, 3 i 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Wojewoda (...) podzielił pogląd przyjęty w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 10/02, w której uznano, że przepis art. 37j ust. 5 powołanej ustawy ma zastosowanie do osoby, która została zwolniona w grupie, co najmniej 100 pracowników z jednego zakładu pracy, a taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku zwolnienia Bożeny K. W swojej skardze do Sądu skarżąca uznała, za niesprawiedliwość, iż z tej samej grupy zwolnionych 6 osób otrzymuje wyższy zasiłek niż pozostałe zwolnione w tym samym miesięcy z pracy w Spółce "Z.". Narusza to jej zdaniem zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dodała, że decyzje przyznające 6 osobom zasiłek w podwyższonej wysokości wydane zostały 2 miesiące po ukazaniu się uchwały składu 7 sędziów NSA z 21 października 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku uznał, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 Kpa mogą odnosić się wyłącznie do decyzji uznaniowych. Nie można w tym trybie zmienić decyzji opartych o przepis prawa materialnego, który "przewiduje w sposób sztywny i bezwarunkowy jakieś rozwiązanie". W trybie tego przepisu nie można zmieniać decyzji, jeżeli zmiana taka stanowiłaby naruszenie prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku przedemerytalnego, zasiłek w wysokości podwyższonej - 160% przysługiwał osobie zamieszkałej w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi prace na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Jednak w powołanej przez organy administracji uchwale NSA z 21 października 2002 r. uznano, że przepis art. 37j ust. 5 ustawy może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy z jednego zakładu pracy zwolniono, co najmniej 100 pracowników w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że ze Spółki "Z." w okresie 3 miesięcy przed rozwiązaniem ze skarżącą z dniem 27 grudnia 2000 r., a także w okresie 3 miesięcy po tej dacie nie rozwiązano umów o pracę, z co najmniej 100 pracownikami - zwolniono bowiem 61 osób. Okoliczność, że w sześciu przypadkach zapadły inne wyroki Sądu, nie może mieć znaczenia dla sprawy, gdyż wyroki Sądu wiążą organy administracji wyłącznie w sprawach, których dotyczyły i nie mogą stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wyroki te zresztą zapadły przed opublikowaniem owej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała ta została podjęta z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Sąd uznał też, że zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana w ten sposób, iż skarżąca, która nie odwołała się od decyzji i w konsekwencji nie złożyła skargi do NSA powinna otrzymać zasiłek w podwyższonej wysokości Osoby te otrzymały taki zasiłek na skutek związania organu administracji oceną prawną wyrażoną w ich sprawach przez sąd.
W skardze kasacyjnej Bożena K. reprezentowana przez adwokata z urzędu zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając mu:
- obrazę art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 grudnia 2000 r.;
- obrazę art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegająca na naruszeniu zasady równości wobec prawa;
- obrazę art. 155 Kpa polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż jego dyspozycja nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W związku z tymi zarzutami wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie lub przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu podano, że z samego brzmienia przepisu art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wynika, że przepis ten ma być odnoszony do jednego zakładu pracy - w którym zatrudniona była skarżąca. Stanowisko takie zostało wcześniej podzielone przez NSA w sprawie 6 osób, których sytuacja była identyczna jak sytuacja prawna skarżącej. W konsekwencji wyrok sądu prowadzi do różnego traktowania osób w zbieżnych stanach faktycznych i prawnych, co narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prowadzi to do wniosku, iż decyzja przyznająca skarżącej zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana na podstawie art. 155 Kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, że żaden przepis prawa nie nakłada na pracodawców obowiązku informowania urzędów pracy o indywidualnych zwolnieniach pracowników z przyczyn dotyczących zakładów pracy w związku, z czym przyjęcie interpretacji art. 37j ust. 5 ustawy proponowanej przez skarżącą byłoby niemożliwe do wykonania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem nie wskazano w niej, na czym mają, zdaniem skarżącej polegać owe powołane w skardze naruszenia prawa określone mianem "obrazy prawa". W odniesieniu do naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię, czy tez niewłaściwe zastosowanie. W odniesieniu zaś do naruszenia prawa procesowego należało wskazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podniesione jednak w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Nie jest bowiem trafny podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy art. 37j ust. 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128/ w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 grudnia 2000 r. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne, które stanowiły przyczynę podjęcia przez skład siedmiu sędziów NSA w dniu 21 października 2002 r. uchwały OPS 10/02 /ONSA 2003 Nr 2 poz. 44/. W uzasadnieniu tej uchwały przyjęto, iż określony w tym przepisie "warunek rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami odnosi się do jednego zakładu pracy i to tego zakładu pracy, z którego została zwolniona osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości". Zdaniem powiększonego składu Sądu pogląd, iż przepis ten mógłby mieć zastosowanie do osób zwalnianych z wielu zakładów pracy przekreślałby wyjątkowość regulacji zawartej w nim, gdyż może się to zdarzyć w wielu powiatach. Co prawda zgodnie z art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, ocena prawna wyrażona w tej uchwale, jako podjętej przed wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę wniesioną do NSA przed 1 stycznia 2004 r., tym nie mniej nie można odmówić Sądom prawa uznania trafności poglądów prawnych sformułowanych w tej uchwale. Dokonana w niej wykładnia przepisu art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest bowiem prawidłowa i przekonywająca zwłaszcza w kontekście trafnego uznania tego przepisu za regulację o charakterze wyjątkowym. Pogląd prawny zawarty w tej uchwale podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Dlatego też zarzut błędnej wykładni art. 37j ust. 5 powołanej uchwały nie jest zasadny. Okoliczność, że niezbyt precyzyjne sformułowany przepis rangi ustawowej doczekał się w powołanej uchwale powiększonego składu NSA nowej, trafnej interpretacji, niekorzystnej, co prawda dla skarżącej, nie zmienia faktu, że gdyby skarżąca we właściwym czasie zaskarżyła wydaną w trybie zwykłym decyzję przyznającą jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 120%, do organu wyższego stopnia następnie do sądu administracyjnego - najprawdopodobniej uzyskałaby korzystne dla siebie orzeczenie NSA, a w konsekwencji, nastąpiłaby zmiana wskazanej decyzji. Skarżąca była prawidłowo poinformowana o możliwości odwołania się od decyzji. Nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Prawidłowe odczytanie przez powiększony skład Sądu treści normy prawnej, która w nowej interpretacji była stosowana do innych osób zwalnianych z pracy w warunkach określonych w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie może być uznane za naruszenie przez wyrok Sądu I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 155 Kpa. Wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowany w skardze kasacyjnej jako "obraza art. 155 Kpa polegająca na nietrafnym przyjęciu, iż jego dyspozycja nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie" jest źle sformułowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów Kpa, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w p.p.s.a. Nie mógł więc Sąd naruszyć art. 155 Kpa, gdyż jego nie stosował. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie winien np. zarzucać Sądowi naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd ze względu na naruszenie przez organy administracji wymienionego przepisu Kpa winien uchylić zaskarżoną decyzję bowiem owo naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej rozpoznanie tego zarzutu.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy.