Uzasadnienie
- J. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 X 2005 r., oddalającego jego skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] o nałożeniu kary dyscyplinarnej. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie:
Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 135j ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] z dnia [...] uznał winnym mł. inspektora I. J. tego, że:
- będąc z racji zajmowanego stanowiska odpowiedzialny za zgodne z przepisami przygotowanie wewnętrznych aktów administracyjnych wydawanych przez Komendanta CSP w [...], przekroczył uprawnienia i doprowadził do wydania w dniu 27 czerwca 2003 r. decyzji nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] o przydziale lokalu mieszkalnego mł. insp. J. U., posiadającemu w [...] lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej, nie uwzględniając dłuższego czasu oczekiwania innych kandydatów na przydział lokalu mieszkalnego, powodując przydzielenie lokalu mieszkalnego niespełniającego wymogów należytego stanu technicznego i sanitarnego, w budynku nieoddanym do użytkowania, a także bez uzyskania od mł. insp. J. U. wymaganych dokumentów, czym naruszył przepisy art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) oraz art. 132 ust. 3 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy o Policji;
- w dniach od 30 czerwca 2003 r. do 7 lipca 2003 r. zastępując w obowiązkach służbowych Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...], nieprawidłowo wykonując czynności służbowe związane ze sprawowanym przez siebie nadzorem, bezkrytycznie zaakceptował sprawozdanie z postępowania skargowego dotyczące stosowania lobbingu wobec st. asp. S. M., jak również nietrafne wnioski przedstawione w tym sprawozdaniu, czym naruszył przepisy art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji;
i ukarał karą dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrany w trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy w pełni potwierdził popełnienie przez mł. insp. I. J. stawianych mu zarzutów. Nie ulega wątpliwości, iż na wymienionym z racji zajmowanego stanowiska, ciążył obowiązek właściwego i rzetelnego prowadzenia gospodarki mieszkaniowej oraz wydawania w tym zakresie odpowiednich decyzji. Zdaniem organu ustalono, że mł. insp. J. U., wobec którego została wydana decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego, na pewno nie był funkcjonariuszem, który w pierwszej kolejności, z przyczyn obiektywnych był uprawniony do poprawy warunków mieszkaniowych. Wręcz przeciwnie, w stosunku do mł. insp. J. U. występowały okoliczności wykluczające go z przydziału, zwłaszcza iż na przydział lokalu mieszkalnego oczekiwali funkcjonariusze z rodzinami, mający o wiele trudniejsze warunki lokalowe. Organ stwierdził, iż w postępowaniu w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego nastąpił szereg uchybień przepisów regulujących tę materię, w tym cyt. powyżej rozporządzenia. Również nie budzi wątpliwości wina mł. insp. I. J. w zakresie popełnienia czynu określonego w pkt 2 orzeczenia. Charakter skargi st. asp. S. M. i przedstawione w niej okoliczności dot. postępowania jego bezpośredniego przełożonego, zobowiązywały obwinionego do wnikliwego jej zbadania i wyjaśnienia stawianych zarzutów. Tym bardziej iż dotyczyła ona naczelnika wydziału, który był przez niego nadzorowany. Wbrew temu skarga została potraktowana lekceważąco, a przeprowadzone w tej sprawie postępowanie cechowała powierzchowność i brak obiektywizmu. We wnioskach sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, prowadzący wskazał na bezzasadność skargi i podniósł negatywne postępowanie skarżącego. Mł. insp. I. J. w dniu [...] bezkrytycznie zaakceptował to sprawozdanie, a następnie zgodnie z treścią zawartych w nim wniosków udzielił odpowiedzi st. asp. S. M. i Zastępcy Dyrektora BOINiL KGP. Ponowne przeprowadzenie w tej sprawie postępowania skargowego, na polecenie insp. W. K., doprowadziło do diametralnie odmiennych ustaleń i wniosków. W tym przypadku potwierdzono zasadność skargi wniesionej przez st. asp. S. M. Zatem mł. insp. I. J., pomimo ciążącej na nim odpowiedzialności rzetelnego wyjaśnienia skargi, zaniedbał wykonania obowiązku i nie dochował należytej staranności jako przełożony przy realizacji tej sprawy. Zdaniem organu, zebrane w postępowaniu dyscyplinarnym dowody pozwalały na stwierdzenie, iż zachowanie mł. insp. I. J. w obydwu zarzutach było zawinione, gdyż nie dochował on należytej staranności przy wykonywaniu należących do niego czynności. Nie dopatrzono się przy tym przyczyn łagodzących, bądź też jakichkolwiek innych okoliczności usprawiedliwiających takie postępowanie obwinionego. Komendant Główny Policji zaznaczył przy tym, że postawa prezentowana przez mł. insp. I. J. zarówno w trakcie popełnienia zarzucanych mu czynów, jak i w czasie późniejszym, w tym w toku postępowania dyscyplinarnego, stawia go w negatywnym świetle. Przedstawione okoliczności sprawy wskazują, iż mł. insp. I. J. dopuszczając się przewinień dyscyplinarnych, lekceważąc przy tym obowiązujące procedury i standardy współżycia społecznego, nie daje gwarancji dalszego prawidłowego pełnienia funkcji na stanowisku Zastępcy Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...]. Dlatego też, nie może pozostać na tym kierowniczym stanowisku w jednostce, która z uwagi na swoją rangę i funkcję dydaktyczną, powinna w pełni respektować obowiązujący porządek prawny, kształtować zasady przestrzegania prawa wśród kadry i słuchaczy, a także właściwe relacje międzyludzkie. Komendant Główny Policji wskazał, że wymierzając mł. insp. I. J. karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe uwzględniono charakter naruszenia dyscypliny służbowej, skutki i okoliczności popełnienia czynu, a także dotychczasowy przebieg służby wymienionego policjanta.
W dniu 22 lutego 2004 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył mł. insp. I. J. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie w sposób jednoznaczny wykazuje winę policjanta, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do charakteru czynu i stopnia zawinienia mł. insp. I. J. W dniu 7 czerwca 2004 r. skargę na powyższą decyzję złożył I. J. Skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji:
- brak podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał bowiem, iż przydział mieszkania mł. insp. U. został pozytywnie zaopiniowany przez zakładową organizację związkową, a sam przydział mieszkania nastąpił w sytuacji, gdy zainteresowany zrzekł się prawa do dotychczasowego lokalu, a jego wniosek był złożony prawidłowo. Natomiast co do drugiego zarzutu skarżący podkreślił, iż był on oparty na subiektywnych odczuciach oficerów prowadzących postępowanie, a nie na zebranym materiale dowodowym;
- skarżący zwrócił uwagę na błędy formalne w postępowaniu:
- brak podstawy prawnej w postanowieniu nr 273 z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie i rozszerzeniu zarzutów;
- brak przesłuchania obwinionego na okoliczności przedstawione w ww. postanowieniu;
- nieuzasadnione pominięcie przedstawionych przez skarżącego wniosków dowodowych;
- nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym wyjaśnień skarżącego i faktów świadczących na jego korzyść.
We wniosku zawartym w skardze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego i formalnego.
W odpowiedzi na tę skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał własne argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 października 2005 r. oddalił skargę I. J. uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż bezspornym jest, że oficer policji, któremu w wyniku działania skarżącego przydzielono mieszkanie, posiadał mieszkanie trzypokojowe o powierzchni 63,2 m2, w którym mieszkał tylko z żoną i wobec tego nie był uprawniony do otrzymania nowego lokalu mieszkalnego. W tym czasie bowiem o przydział mieszkania służbowego w Centrum Szkolenia Policji w [...] starali się funkcjonariusze posiadające znacznie trudniejsze warunki mieszkaniowe i dłuższy okres oczekiwania na przydział im mieszkania. Także odnośnie drugiego zarzutu – zdaniem Sądu – organ udokumentował w sposób wystarczający fakt popełnienia przez skarżącego czynu, oceny i wnioski oparte na zebranych w sprawach dowodach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, za nieuzasadnione uznał zarzuty ze skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów proceduralnych. Wbrew tym zarzutom, postanowienia i orzeczenia Komendanta Głównego Policji podają podstawy prawne, rzecznik dyscyplinarny prowadzący postępowanie wyjaśniające realizował wnioski dowodowe skarżącego, w szczególności załączając do akt sprawy dyscyplinarnej wskazane przez niego dokumenty. Reasumując Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, zebrany materiał dowodowy został w prawidłowy sposób oceniony, a w uzasadnieniach oby decyzji organ wskazał także jakie okoliczności spowodowały, iż wymierzył skarżącemu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.
Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną wniósł I. J., reprezentowany przez adwokata. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że mł. insp. J. U. nie był uprawniony do przydziału nowego lokalu mieszkalnego. Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135e ust. 1, art. 135e ust. 10, art. 135 i ust. 5 i 7 pkt 2 i 3, art. 135f ust. 6, art. 135g ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 XII 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 4 z 1998 r., poz. 14 ze zm.) poprzez konwalidowanie decyzji rażąco sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w sprawie i rażąco naruszających zasady postępowania dyscyplinarnego;
- art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających;
- art. 134 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie istotnej części zarzutów podniesionych w skardze i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Uzasadniając podniesione zarzuty skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd I instancji naruszając wymienione wyżej przepisy procesowe nie dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, mimo iż jest ona nieobiektywna, nie bierze pod uwagę okoliczności wyłączających lub zmniejszających jego winę, a także mającą wpływ na wysokość wymierzonej kary. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisami art. 175 i 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne, inne akty i czynności oraz orzekanie o ich zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania, podjęcia czy dokonania (art. 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Winna ona przebiegać zawsze w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat w pracy zbiorowej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, str.16). Ocena zgodności rozstrzygnięcia z prawem wymaga ustalenia, czy organy właściwie ustaliły normę prawną, dokonały jej trafnej wykładni i zastosowały ją do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz czy stan ten ustaliły w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z zasadami obowiązującej procedury. Ustalenia te i oceny winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie art. 141 § 4 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga I. J., zarzuciła organowi administracyjnemu brak obiektywizmu przy rozpoznaniu jego sprawy dyscyplinarnej oraz niedokonanie wnikliwej i bezstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Dotyczy to w szczególności pominięcia wyjaśnień skarżącego i zawartych tam argumentów podniesionych dla jego obrony. I. J. wyjaśnił bowiem szczegółowo, iż kwalifikując oficera policji J. U. do przydziału mieszkania kierował się tym, iż wkrótce odejdzie on na emeryturę i równocześnie z przydziałem nowego mieszkania w [...] zwolni mieszkanie służbowe w [...], które zostanie przyznane młodszemu wiekiem funkcjonariuszowi policji pracującemu w CSP i nieposiadającemu odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tłumaczył, że praktykę taką powszechnie stosuje się od wielu lat w Policji. Przyznanie mieszkania J. U. w rzeczywistości stanowiło zamianę mieszkań i nie naruszało obowiązujących przepisów, w szczególności rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 X 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych... policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). Odnośnie drugiego z postawionych zarzutów skarżący wyjaśnił, iż oparł się na raporcie sporządzonym przez funkcjonariusza prowadzącego postępowanie wyjaśniające sprawę lobbingu, nie miał żadnych podstaw do kwestionowania jego wniosków, a późniejsze, odmienne ustalenia w tej kwestii były wynikiem dodatkowego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez innego oficera, w którym nadto posłużono się dodatkowymi dowodami, w tym nielegalnie uzyskanymi nagraniami magnetofonowymi. Zarówno ogólne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 - 8 k.p.a. jak i szczegółowe, regulujące przebieg postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, zobowiązywały organ do ustosunkowania się do tych wyjaśnień i obiektywnej oceny, czy i w jakim stopniu usprawiedliwiają one skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 132a ustawy z 6 IV 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z póź. zm.) przewinienie dyscyplinarne oparte jest o zasadę winy umyślnej lub nieumyślnej, a organy są obowiązane badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść jak i na niekorzyść obwinionego (art. 135g ust. 1 wymienionej ustawy). Nadto wątpliwości, których nie da się usunąć, rozstrzyga się na korzyść obwinionego (art. 135g ust. 2 zd. 2 ustawy o Policji).
Wbrew tym obowiązkom – organ w treści obu decyzji – orzeczeń dyscyplinarnych – w ogóle nie ustosunkował się do wskazanych wyżej wyjaśnień obwinionego. Uchybień tych, mimo podniesienia ich w skardze oraz obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 ppsa, nie zauważył również Sąd I instancji. Nie można bowiem uznać za spełnienie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji ogólnikowego stwierdzenia, niepopartego żadną własną oceną i analizą materiału sprawy, iż "organ udokumentował w sposób wystarczający fakt popełnienia przez skarżącego zarzucanego mu czynu i oceny i wnioski oparte są na zebranych w sprawach dowodach".
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, Sąd I instancji ustosunkował się tylko do twierdzeń o nieprzeprowadzeniu dowodów i pominięciu w postępowaniu wyjaśniającym wniosków dowodowych skarżącego, uznając je za nieuzasadnione. Nie ustosunkował się przy tym do szeregu konkretnych zarzutów ze skargi i – przede wszystkim – nie ocenił czy cały przebieg postępowania dyscyplinarnego oraz wydane w nim orzeczenia były zgodne z przepisami zawartymi w rozdziale 10 ustawy o Policji o odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem rzeczywista kontrola decyzji administracyjnych łącznie z poprzedzającą ich wydanie procedurą i sąd nie może tylko ograniczać się do formalnego stwierdzenia, czy zarzuty dotyczące konkretnych uchybień miały miejsce, czy nie. Tak pojmowanej kontroli decyzji administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny, z naruszeniem art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa – nie spełnił w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie zauważył także, iż zgodnie z art. 134h ustawy o Policji, na wymiar kary mają wpływ różne okoliczności wyszczególnione tym przepisem, a sama kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia i stopnia zawinienia. Zaskarżone decyzje nie uzasadniły wystarczająco wymiaru kary, a przede wszystkim nie wzięły pod uwagę okoliczności łagodzących związanych między innymi z dotychczasową służbą skarżącego. Należy więc uznać, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 VIII 2002 r. ppsa, co mogło wpłynąć na wynik sprawy. Uzasadniony też jest zarzut naruszenia art. 135g ustawy z 6 IV 1990 r. o Policji.
Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie zgodnie z art. 185 § 1 ppsa.