Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrz Miasta Ś. orzekł o przyznaniu K. T., na syna D. T., w okresie od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., zasiłku rodzinnego w kwocie 48 zł miesięcznie i dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1000 zł.
W dniu [...] października 2008 r. organ I instancji otrzymał od strony odpis zupełny aktu urodzenia D. T., z którego wynika, że został on w dniu [...] kwietnia 2007 r. uznany przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Z. przez swojego ojca P. J. L. W związku z tym organ I instancji zawiadomił K. T. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pobranych przez nią świadczeń rodzinnych, a w dniu [...] października 2008 r. wydał decyzję o uchyleniu w całości od dnia [...] kwietnia 2007 r. decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.
Po rozpatrzeniu odwołania K. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta Ś., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. orzekł o: 1/ uchyleniu od dnia [...] kwietnia 2007 r. swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., w części przyznającej K. T. zasiłek rodzinny na D. T. i dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, 2/ odmowie przyznania K. T. prawa do zasiłku rodzinnego na D. T. w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r., 3/ odmowie przyznania K. T. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na D. T. z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na uznanie D. T. przez ojca, K. T. nie spełniała warunków określonych w art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Tym samym utraciła z dniem [...] kwietnia 2007 r. prawo do świadczeń rodzinnych.
W odwołaniu od ww. decyzji K. T. zarzuciła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Nie zawiadomiono jej bowiem o zakończeniu postępowania i nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Odwołująca się zarzuciła też, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym czy odwołująca się jest osobą samotną w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, że organ swoją decyzję oparł na przepisach, które nie obowiązywały w dacie, kiedy decyzja miałaby wywołać skutki prawne.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytaczając treść art. 7 pkt 5, art. 11a ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podniósł, że gdy K. T. występowała w dniu [...] listopada 2006 r. o zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu urodzenia dziecka i z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jej rodzina składała się z dwóch osób (jej samej i dziecka), przy czym ojciec D. T. był nieznany, co zostało potwierdzone odpowiednim wpisem w akcie urodzenia dziecka. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał decyzję przyznającą świadczenia rodzinne. Strona podpisała oświadczenie o znajomości warunków uprawniających do otrzymania świadczeń rodzinnych objętych jej wnioskiem. Stan faktyczny istotnie zmienił fakt, iż w dniu [...] kwietnia 2007 r. P. J. L. złożył oświadczenie o uznaniu dziecka. Od tego momentu ojciec D. T. jest znany. Jednocześnie nie pojawiła się żadna informacja, aby K. T. przestała samotnie wychowywać dziecko. A zatem od dnia [...] kwietnia 2007 r. odpadła podstawa do przyznania zasiłku rodzinnego na D. T. Fakt, że od dnia [...] kwietnia 2007 r. znany jest ojciec D. T. oznacza, że nawet jeśli dziecko jest wychowywane przez osobę samotną (i nie zachodzą inne przesłanki wymienione w art. 7 pkt 5 ustawy), to zasiłek rodzinny nie przysługuje na to dziecko.
Zatem organ I instancji zasadnie zakwalifikował sytuację uznania dziecka przez jego ojca za przypadek wymieniony w art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli zmianę mającą wpływ na prawo K. T. do świadczeń rodzinnych. Konsekwencją tego było uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. przyznającej świadczenia rodzinne w części dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatku do niego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od dnia [...] kwietnia 2007 r. do końca okresu zasiłkowego i odmowa przyznania tych świadczeń rodzinnych we wskazanym okresie. Brak uprawnienia do zasiłku rodzinnego skutkuje również brakiem uprawnienia do dodatków do tego zasiłku.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła K. T., zarzucając jej naruszenie:
1/ art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, niedokonanie doręczeń ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego;
- art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak pouczenia strony o obowiązkach ciążących na osobach samotnie wychowujących dziecko, a także o skutkach uznania dziecka przez jego ojca biologicznego;
3/ art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że skarżącej - matce małoletniego D. T. - zostały przyznane świadczenia rodzinne z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Do dnia [...] października 2008 r. ojciec dziecka nie był organom znany i nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na dziecko. Dopiero w dniu [...] października 2008 r. skarżąca przedłożyła organowi I instancji zupełny akt urodzenia syna, z którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2007 r., oświadczeniem złożonym przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Z., D. T. został uznany przez ojca.
Sąd I instancji wskazał, że w oparciu o art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ może zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacjach, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.
W przypadku osoby samotnie wychowującej dziecko, (za którą, na mocy art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznać należało skarżącą), w myśl art. 7 pkt 5 lit. b), zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że ojciec dziecka jest nieznany. W niniejszej sprawie ojciec uznał dziecko, co oznacza, że nie został spełniony żaden z warunków określonych art. 7 pkt 5 lit. a)-d) ustawy. Trafnie organy obu instancji ustaliły, że w trakcie pobierania przez skarżącą zasiłku rodzinnego zaistniała okoliczność (uznanie dziecka przez ojca), powodująca zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji.
Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów orzekających w sprawie odmowy przyznania skarżącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nabycie prawa do jakiegokolwiek dodatku do zasiłku rodzinnego jest uwarunkowane posiadaniem uprawnień do zasiłku rodzinnego. Ponadto dodatek taki przysługiwał skarżącej do dnia [...] kwietnia 2007 r., a od dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżąca utraciła prawo do wymienionego dodatku, gdyż wobec uznania D. T. przez jego ojca nie były spełnione przesłanki wymienione w przepisie art. 11a ust. 1 ustawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2009 r. skargę kasacyjną złożyła K. T. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie:
1/ art. 3 pkt 17a, art. 8 pkt 3a i art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ustalenie, iż skarżącej, począwszy od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r., nie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, 2/ art. 3 pkt 17a, art. 6 i art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ustalenie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. 3/ art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.)., poprzez stosowanie w stosunku do dzieci wychowywanych w rodzinach niepełnych dyskryminujących je uregulowań prawnych, poprzez automatyczne, nieuwzględniające sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka, pozbawianie ich prawa do świadczeń rodzinnych.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] kwietnia 2009 r. i uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jej autor postawił jedynie zarzuty naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego; środek odwoławczy nie zawiera natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że nie został w niej zakwestionowany stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia.
Z ustaleń tych wynika, że na skutek złożonego oświadczenia przez ojca D. T. o uznaniu dziecka skarżąca przestała spełniać warunki uprawniające ją do otrzymywania świadczeń rodzinnych. W myśl art. 7 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeśli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że ojciec dziecka jest nieznany.
W niezakwestionowanym treścią skargi kasacyjnej stanie faktycznym, w okresie od 1 listopada 2006 r. do 15 kwietnia 2007 r. świadczenie alimentacyjne na rzecz D. T. nie zostało zasądzone, a od dnia [...] kwietnia 2007 r. ojciec dziecka był już znany; to powoduje, że od tej daty zasiłek rodzinny K. T. nie przysługiwał.
Niezrozumiały jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten zawiera ustawową definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenie, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko, natomiast utrata prawa do zasiłku nastąpiła po uznaniu D. T. przez jego ojca.
Zarzuty naruszenia art. 6 i 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać z kolei należy za wadliwie sformułowane. Artykuły te dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazano, które dokładnie przepisy wskazanych artykułów zostały naruszone, co pozbawia Sąd możliwości oceny tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, czego dotyczy podstawa kasacji i jej uzasadnienie. Konieczne jest wskazanie, że doszło do naruszenia określonego przepisu procedury lub prawa materialnego i to obiektywnie istotnego, a także wskazanie błędów sądu I instancji lub braków świadczących o naruszeniu tego przepisu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 pkt 3a i art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych podnieść przede wszystkim należy, że przepisy te dotyczą dodatku do zasiłku rodzinnego. Dodatek ten ma charakter pochodny, zależy wyłącznie od posiadania uprawnienia do samego zasiłku. W sytuacji, gdy skarżąca utraciło prawo do zasiłku rodzinnego, nie może jej również przysługiwać prawo do dodatku do niego.
Na koniec odnieść należy się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów konstytucyjnych oraz przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez autora skargi przepisy ustawy zasadniczej, jak i Konwencji, zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, iż wyrok Sądu l instancji oddalający skargę na decyzję o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego narusza czy to zasadę równości czy też prawa dziecka.
Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach.
Konstytucja w art. 32 ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wzorce te znajdują odzwierciedlenie w przepisach m.in. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trudno jest mówić o naruszeniu zasady równości, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje dla wszystkich spełniających określone w niej warunki te same uprawnienia do uzyskania pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów są identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewnie ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną czy majątkową osób ubiegających się o pomoc, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega przecież na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych, odpowiadających stosunkom społecznym.
Skarżąca nie przedstawiła w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, kto - jej zdaniem - naruszył przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji (Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, czy też władza ustawodawcza i wykonawcza - Sejm i Rząd - prowadząc określoną politykę dotyczącą świadczeń rodzinnych), a przede wszystkim, w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Odmowna decyzja organu, a następnie oddalenie skargi przez sąd meriti, nie może być kwalifikowane wprost jako naruszenie art. 32 Konstytucji, jeżeli skarżąca nie wykazała, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. W istocie chodzi więc o naruszenie przez Sąd przepisów rangi ustawowej, a powołanie się skarżącą na Konstytucję jest tylko swoistego rodzaju ozdobnikiem, skoro nie przedstawia się w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutów naruszenia Konstytucji przez sąd.
Analogiczne uwagi należy poczynić w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. Stosownie do jego treści państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Skarżąca uzyskiwała pomoc ze strony właściwych organów, a dopiero gdy przestała spełniać warunki określone w ustawie podjęta została kwestionowana skargą do sądu I instancji decyzja.
Jeśli zaś idzie o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konwencji o Prawach Dziecka podnieść należy, co następuje:
Ratyfikowane umowy międzynarodowe znajdują swoje miejsce w porządku prawa polskiego, a ich postanowienia w razie kolizji z przepisami krajowymi mają pierwszeństwo w stosowaniu. Nie ulega wątpliwości, iż art. 91 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje na pierwszeństwo stosowania umowy międzynarodowej jedynie w sytuacji, gdy ustawy krajowej nie da się pogodzić z tą umową. W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, w czym należy upatrywać sprzeczności przyjętych rozwiązań na gruncie prawa krajowego z postanowieniami umowy międzynarodowej, w szczególności, w jaki sposób i które przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszają dyrektywy wyrażone w art. 2 i art. 3 Konwencji. Tymczasem mając na uwadze treść przepisów stanowiących podstawę wydania zarówno kwestionowanych decyzji, jak i wyroku Sądu I instancji oraz wskazywanych postanowień art. 2 oraz art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, nie sposób doszukać się między nimi sprzeczności.
Zapisy Konwencji o Prawach Dziecka formułują postulaty, do realizacji których zobowiązane są Państwa - Strony umowy, w tym nadrzędny obowiązek zabezpieczenia praw dziecka. Oceniając obowiązki Państwa wynikające z Konwencji na tle realiów rozpoznawanej sprawy można stwierdzić, że realizacja tych praw nie następuje poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania zasiłków rodzinnych. Zupełnie inny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postulat zapewniania dzieciom należnych im praw, a czym innym pomoc rodzinom, realizowana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.