Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1101/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie, działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. P. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r.
M. P. złożył odwołanie od powyższego aktu mianowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy wskazany wyżej akt mianowania.
Na tę decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie: art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, ponadto naruszenie art. 6 k.p.a., przez działanie wbrew zasadzie praworządności, czyli nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację z zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1101/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. uznał, że zarówno Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie, jak i Szef Służby Celnej, dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że analizując przepisy powołanej ustawy o Służbie Celnej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca chciał między innymi uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Sąd zauważył, że w przepisach art. 223 ust. 2 – 6 zostały zawarte szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy".
Zdaniem Sądu skoro zatem celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie "płynnej" zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził także naruszenia przepisów Konstytucji przez organy orzekające w sprawie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej (Dz.U.09.168.1323 ze zm.), poprzez jego błędna (zbyt wąską) wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie spełnia wymagań wskazanych w tym przepisie;
- art. 223 ust. 7 powołanej ustawy, poprzez jego niezasadne niezastosowanie i przyjęcie, iż jedynym kryterium aktu mianowania na podstawie art. 223 tej ustawy są przepisy art. 223 ust. 2-6 ustawy o służbie celnej z pominięciem art. 223 ust. 7 tejże ustawy;
- naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie w zakresie jakim dotyczyła ustalenia stopnia służbowego nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 powołanej ustawy, poprzez przyjęcie, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy — przyjęcie, iż nie nastąpiło naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. co doprowadziło do oddalenia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest jednostronnym rozstrzygnięciem Dyrektora Izby Celnej. Nie jest to zatem sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonym a podwładnym, co miałoby miejsce w przypadku "zwykłego", uznaniowego (nie wynikającego z art. 223 powołanej ustawy) aktu mianowania. Wobec tego skarżący kasacyjnie uznał, że akt mianowania na stopień służbowy wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej jako decyzja administracyjna podlega kontroli sądowoadministracyjnej nie tylko w zakresie dotyczącym określenia korpusu, ale również kontroli w zakresie określenia stopnia służbowego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przypadku gdyby ustawodawca nie chciał dopuścić możliwości, aby funkcjonariusze niżsi rangą według uprzedniego stanu prawnego wchodzili do korpusu oficerów młodszych określonego nową ustawą z pewnością nie wprowadził by do nowej ustawy regulacji zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przy ustalaniu stopnia służbowego kreowanego przez nową ustawę (zgodnie z art. 223 ust. 7 powołanej ustawy) powinno się brać pod uwagę cały przebieg służby, a nie jedynie moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy. Odmienna interpretacja przepisów art. 223 ust. 2-6 ustawy zdaniem skarżącego jest krzywdząca zarówno w przypadku ustalenia zbyt niskiego jak i zbyt wysokiego stopnia służbowego w stosunku do danego funkcjonariusza. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że gdyby ustawodawca chciał, aby mianowanie na nowe stopnie służbowe w korpusach następowało zgodnie ze stanem istniejącym w dniu bezpośrednio poprzedzającego dzień wejścia w życie nowej ustawy, to w art. 233 ustawy o Służbie Celnej użyte zostałoby inne, bardziej precyzyjne określenie, na przykład "w przeddzień wejścia w życie ustawy" lub tak jak w art. 222 ust. 1 ustawy "w dniu wejścia w życie ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy, że warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja swym zakresem objęła tylko określenie korpusu, a nie stopnia służbowego. Stwierdzić jednakże należy, że nie można uznać za mające wpływ na wynik sprawy błędne sformułowanie sentencji decyzji, jeżeli z jej uzasadnienia wynika prawidłowy zakres podjętego przez organ rozstrzygnięcia sprawy. wskazać należy. Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie nieprawidłowa redakcja sentencji decyzji Szefa Służby Celnej nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Mianowanie bowiem na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Szef Służby Celnej ocenił decyzję organu pierwszej instancji w całości, a zatem nie tylko w zakresie określenia korpusu, ale także i nadanego stopnia służbowego. Zatem uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 5 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 138 k.p.a., uznać należy za niezasadne.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115).
W ustawie tej został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy).
Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania.
W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. Zauważyć należy, że w art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu, przy czym określony stopień co do zasady pociąga za sobą przydział do danego korpusu, przy czym pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Wobec tego ustalając treść stosunku służbowego w tej kwestii nie można uznać, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie przepisów od ust. od 2 do ust. 6 omawianego przepisu (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku.
Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.
Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stanowiska:
- Szefa Służby Celnej,
- zastępcy Szefa Służby Celnej,
- dyrektora izby celnej,
- zastępców dyrektora izby celnej,
- naczelnika urzędu celnego,
- zastępców naczelnika urzędu celnego
- są wyższymi stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, co oznacza, że zajmowane przez niego stanowisko nie było stanowiskiem kierowniczym w myśl wskazanego wyżej przepisu, zatem art. 223 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania do sytuacji w jakiej był skarżący. Wobec tego, na podstawie art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Wyjaśnienia wymaga, jak należy rozumieć użyte art. 223 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy".
Przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że znalazł się on w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania przepisów do sytuacji powstałych pod rządami dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563).
Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Oznacza to, że rolą przepisów, o których mowa jest uporządkowanie stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, przy czym interpretacja przepisu zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej.
Z tego względu wskazać należy na przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który jest pierwszym z przepisów umieszczonych w rozdziale "Przepisy przejściowe". Przypisuje on funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w dniu wejścia w życie ustawy przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" oznacza, że jeżeli stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej zakończyłby się w dniu 30 października 2009 r., to wtedy przepis ten nie będzie miał do niego zastosowania. Natomiast termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa trwają nadal po wejściu w życie nowego prawa. To z kolei oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, który zajmował określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształca się co do nazewnictwa stopnia służbowego oraz zaliczenia do odpowiedniego korpusu.
Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może także stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdzie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.
W związku z tym uznać należy, że intencją racjonalnego ustawodawcy było wydanie decyzji porządkującej stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, który w dacie wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, zgodnie z art. 223 ust. 4 powołanej ustawy. Niesporna jest okoliczność, że skarżący zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże nie miało to miejsca w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogów określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.