Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 477/12, oddalił skargę H. D. na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia [...] stycznia 1997 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na Osiedlu J. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: w dniu [...] stycznia 1997r. Rada Miejska w Olsztynie, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie wszczęcia postępowania ustalającego granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe na osiedlu J. – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu J. w obrębach ewidencyjnych Nr 125, 161. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Olsztyńskiego.
Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, H. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę z dnia [...] stycznia 1997 r. w części, to jest w zakresie przyznania Gminie Olsztyn działki o numerze 161-89 wydzielonej z działki nr 76 opisanej w księdze wieczystej [...] należącej wówczas do T. S. Zarzuciła jej rażące naruszenie przepisu art. 2, 21 i 64, 77 i 78 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, pozbawienie własności dotychczasowego właściciela i to bez odszkodowania w postępowaniu, którego właściciel nie był nawet stroną, przez pozbawienie właściciela możliwości obrony jego praw oraz rażące naruszenie art. 16 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez wskazanie w uchwale jako właściciela działki budowlanej nr 89 Gminy Olsztyn pomimo, że Gmina uprawniona była jedynie do pomniejszenia przyznanej dotychczasowemu właścicielowi powierzchni jedynie o powierzchnię ulic i placów, a nie miała uprawnienia, by przejąć i to bez jakiegokolwiek ekwiwalentu działkę budowlaną.
Skarżąca stwierdziła, iż jej uprawnienie do zaskarżenia uchwały wynika z faktu, że jako właściciel działki nr 89 wpisany w księdze wieczystej [...] dowiedziała się, że roszczenia do przedmiotowej działki zgłasza Skarb Państwa Nadleśnictwo O. powołujący się na skuteczność powyższej uchwały i na nabycie przez Skarb Państwa Nadleśnictwo O. własności działki nr 89 od Gminy Olsztyn. Wobec zgłoszenia roszczeń wobec działki 89 ze strony Skarbu Państwa Nadleśnictwa O. konieczne stało się formalne usunięcie naruszenia prawa przez Radę Gminy Olsztyn w postaci uchylenia uchwały w części dotyczącej działki nr 76, ewentualnie uchylenie ustalenia zawartego w uchwale, że właścicielem działki 89 jest Gmina Olsztyn
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Olsztyn wniósł o jej oddalenie wskazując, że wymiana gruntów nastąpiła w sposób zgodny z przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 477/12, oddalił skargę wskazując, że skarżąca nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi.
W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Nie jest bowiem dopuszczalne wywodzenie legitymacji procesowej skarżącej ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał do tej nieruchomości T. S. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżąca nie nabyła skutecznie działki nr 89, to zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż nie pozbawiła skarżącej konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd uznał brak legitymacji skargowej skarżącej w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że nie mogły zostać zbadane merytoryczne zarzuty skargi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożyła H. D. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności albo niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta Olsztyna Nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu J. w obrębach ewidencyjnych Nr 125, 161 – w całości albo w części, to jest w zakresie przyznania Gminie Olsztyn działki o numerze 161-89, wydzielonej z działki nr 76, dla której Sąd Rejonowy w Olsztynie prowadzi księgę wieczystą Nr [...]; oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- przepisów postępowania, to jest:
- art. 184 Konstytucji RP, art. 1, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 133 § 1 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), poprzez pominięcie okoliczności wynikających z przedłożonych przez skarżącą dokumentów i poczynienie ustaleń w zakresie skutków prawnych czynności dokonanych przez skarżącą, a których przedmiotem była działka nr ewid. 89, sprzecznych z treścią tych dokumentów i w sposób wykraczający poza kognicję Sądu Administracyjnego;
- art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi oraz poprzez jej oddalenie, mimo naruszenia interesu prawnego skarżącej;
- przepisów prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały ze względu na brak naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, albowiem nie występuje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącej, podczas gdy skarżąca jest następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości, zaś treść tego aktu prawa miejscowego ma bezpośredni wpływ na jej prawa podmiotowe (prawo własności albo możliwość dochodzenia odszkodowania).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawo własności na rzecz H. D. jest ujawnione w treści księgi wieczystej [...] i wpis ten korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wskazano, że stwierdzenie nieważności albo niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma bezpośredni wpływ na prawa podmiotowe skarżącej w zakresie prawa własności albo ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazano, że interes prawny, który został naruszony uchwałą, nie musi się łączyć z prawem własności, istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, ale może wynikać z następstwa prawnego. Podniesiono, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy i jego naruszenie musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, Rada Miasta Olsztyna wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym – o ile wystąpią – kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tylko i wyłącznie legalność zaskarżonej uchwały.
Stosownie do art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone tą uchwałą, jeżeli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzuconego naruszenia i to wezwanie okaże się bezskuteczne.
Taka konstrukcja i treść powołanego przepisu zobowiązuje sąd administracyjny do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne, to jest zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Tak też postąpił Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie trafnie przy tym przyjmując, że ocena kwestii merytorycznych i procesowych związanych ze skarżoną uchwałą dopuszczalna jest dopiero po ustaleniu, iż skargę na taką uchwałę wniósł uprawniony do tego podmiot.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym od dawna zwraca się uwagę na istotne różnice pomiędzy postępowaniem administracyjnym ogólnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, a postępowaniem w sprawie zaskarżania uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. W pierwszym z tych postępowań stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, o czym stanowi art. 28 k.p.a. Odmienna jest natomiast sytuacja w odniesieniu do skargi składanej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje bowiem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony przez zaskarżoną uchwałę (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art.101 powołanej ustawy musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r, sygn. akt III RN 42/02).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że H. D. omawianego związku nie wykazała. Upatrywała go bowiem w okoliczności, iż T. S. został pozbawiony działki nr 89, której był właścicielem. Nie jest zatem dopuszczalne wywodzenie przez skarżącą jej legitymacji procesowej ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał T. S. Źródłem interesu prawnego jest bowiem norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu. Zmiany dotyczące własności działek, które nastąpiły po wydaniu uchwały nie mają bezpośrednio związku z podjętą uchwałą, co oznacza, że uchwała ta nie mogła naruszyć interesu prawnego H. D. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. A skoro tak, to nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu w trybie tego przepisu.
Zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżonym wyroku uznać zatem należy za nieusprawiedliwiony.
Jeżeli zatem skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości rozpoznania pozostałych zarzutów skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od zasądzenie kosztów.