Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 448/17 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjnego i Usługowo-Handlowego [...] Sp. z o.o., Zakład Pracy Chronionej w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjne i Usługowo-Handlowe [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Zakład Pracy Chronionej w S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 640 ze zm.) przez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego Sąd I instancji uznał, że w zakładzie pracy skarżącego występują naruszenia przepisów prawa pracy, wobec czego organy Państwowej Inspekcji Pracy były uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie;
- - § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wraz z § 1 ust. 1 i § 28 ust. 1 i 2 załącznika numer 3 do tego rozporządzenia, przez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego Sąd I instancji uznał, że istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przez skarżącą Spółkę;
- - art. 77 § 1 w związku z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego Sąd I instancji nie uznał, że doszło do naruszenia ww. przepisów przez organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję w związku z brakiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;
- - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.
Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie w całości decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] marca 2017 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy decyzją nr [...] zawartą w nakazie z [...] lutego 2017 r. nr rej. [...] nakazał zapewnić pracownikom Przedsiębiorstwa Produkcyjnego i Usługowo-Handlowego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Zakład Pracy Chronionej w S., wykonującym pracę w budynku portierni, mieszczącym się na terenie Zespołu Nr [...] "[...]"[...] Centrum Onkologii w K. przy ul. [...], dostęp do ustępu zlokalizowanego w budynku, w którym odbywa się praca lub w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem.
Przedsiębiorstwo Produkcyjne i Usługowo-Handlowe [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Zakład Pracy Chronionej z siedzibą w S. wniosło odwołanie od nakazu.
Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.
Przede wszystkim trzeba wytknąć autorowi skargi kasacyjnej, że sposób sformułowania zarzutów pomija (poza zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) wskazanie formy naruszenia prawa, tj. czy mamy do czynienia z naruszeniem prawa materialnego czy przepisów postępowania. Tak jak już wskazano skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Sposób sformułowania podniesionych zarzutów rzutuje z kolei w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, gdzie pracownicy skarżącej Spółki wykonują pracę. Nakaz inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy z [...] lutego 2017 r. dotyczył bowiem obowiązku pracodawcy zapewnienia urządzeń higienicznosanitarnych w budynku portierni mieszczącym się na terenie Zespołu Nr [...] Szpitala [...][...] Centrum Onkologii w K., w którym wykonują pracę pracownicy Przedsiębiorstwa Produkcyjnego i Usługowo-Handlowego [...] Sp. z o.o. Zakład Pracy Chronionej w S. W skardze kasacyjnej podkreśla się, że miejscem świadczenia pracy przez pracowników skarżącej Spółki był teren budynku Szpitala [...][...] Centrum Onkologii w K. przy ul. [...] oddalony o 25 metrów od budynku portierni, a nie - jak przyjęły organy i zaakceptował te ustalenia Sąd Wojewódzki - budynek stróżówki/portierni znajdujący się na terenie Zespołu Nr [...] Szpitala [...][...] Centrum Onkologii w K. przy ul. [...].
Przy czym skarżąca Spółka nie twierdzi, że praca nie jest wykonywana w portierni, ale wykazuje, powołując się na wyroki Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2001 r., I PKN 350/00 (OSNP Nr 2/2003) i 1 kwietnia 1985 r., I PR 19/85 (OSPIKA nr 3/1986, poz. 46), że właściwie interpretowany § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, pozwala przyjąć, że miejscem świadczenia pracy nie musi być lokal, pomieszczenie czy posesja mające stały adres i znajdujące się w jednej miejscowości. Ogólnie pod pojęciem miejsca pracy rozumie się bądź stały punkt w znaczeniu geograficznym, bądź pewien oznaczony obszar, strefę określoną granicami jednostki administracyjnej podziału kraju lub w inny dostatecznie wyraźny sposób, w którym ma nastąpić dopełnienie świadczenia pracy.
Zaskarżony do Sądu I instancji nakaz został wydany w związku z obowiązkami nałożonymi na pracodawców zapewnienia pracownikom ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy wynikającymi z ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. Zgodnie z § 111 ust. 1 pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust. 2). W myśl § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia pomieszczenia higienicznosanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Wymóg ten nie dotyczy pomieszczeń higienicznosanitarnych, o których mowa w § 27 ust. 4 i § 44.
W § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia mowa zatem o budynku, w którym odbywa się praca, a nie o miejscu świadczenia pracy jako o istotnym składniku umowy o pracę, które jest zależne od charakteru (rodzaju) pełnionej pracy, w rozumieniu przedstawionym w powołanych orzeczeniach SN. Skarżąca Spółka pomija, odwołując się do powyższych orzeczeń Sądu Najwyższego, że interpretacja określenia "miejsce pracy" pracownika zawarta w tych orzeczeniach dokonywana była w kontekście rozumienia czym jest podróż służbowa i obowiązku płacenia pracownikowi diet lub świadczeń rozłąkowych. Nie może więc odnosić się bezpośrednio do sposobu rozumienia określeń prawnych zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. Niezależnie od faktu, że wskazane rozporządzenie zawiera własną definicję określenia "miejsca pracy" w § 2 pkt 7b (rozumie się przez to miejsce wyznaczone przez pracodawcę, do którego pracownik ma dostęp w związku z wykonywaniem pracy).
Nie ma zatem znaczenia w jaki sposób zostało określone w umowach o pracę miejsce pracy pracowników Spółki, wobec tego, że obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy w niniejszej sprawie odnoszą się do budynku, w którym odbywa się praca. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w związku z § 1 ust. 1 i § 28 ust. 1 i 2 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia. Wskazać przy tym trzeba, że przepisy § 28 ust. 1 i 2 wskazują wyłącznie, że na każdych trzydziestu mężczyzn zatrudnionych na jednej zmianie powinna przypadać co najmniej jedna miska ustępowa i jeden pisuar, lecz nie mniej niż jedna miska i jeden pisuar przy mniejszej liczbie zatrudnionych; na każde dwadzieścia kobiet zatrudnionych na jednej zmianie powinna przypadać jedna miska ustępowa, lecz nie mniej niż jedna miska przy mniejszej liczbie zatrudnionych. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała w ogóle w jaki sposób przepisy § 28 zostały naruszone.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika bezspornie - czego nie kwestionuje strona skarżąca - że nakaz zapewnienia urządzeń higienicznosanitarnych odnosił się do budynku portierni. Pracownikom wykonującym pracę w tym budynku zapewniono dostęp do urządzeń higienicznosanitarnych zlokalizowanych na parterze oraz w piwnicach budynku głównego Zespołu Nr [...] Szpitala [...], mieszczących się w odległości nie większej niż 75 m (ok. 25 m) od stanowiska pracy zlokalizowanego w pierwszym pomieszczeniu portierni. Skorzystanie z tych urządzeń wymaga przejścia ok. 10 metrowego odcinka, na terenie otwartym, pomiędzy wolnostojącym budynkiem portierni a budynkiem głównym Zespołu (budynki nie są połączone obudowanym przejściem). Ustalono również, że budynek portierni wyposażony jest w instalację wodociągową i kanalizacyjną. Ustalenia takie zostały zaprotokołowane w protokole kontroli, zatwierdzone i podpisane przez Prezesa Zarządu - Kierownika Zakładu.
Pomimo prawidłowego pouczenia w zakresie uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń do ustaleń stanu faktycznego zawartego w protokole, Prezes Zarządu - Kierownik Zakładu nie skorzystał z tego uprawnienia, nie zakwestionował dokonanych ustaleń. Przeprowadzenie więc dowodu z przesłuchania świadków – pracowników świadczących pracę na rzecz Spółki w celu ustalenia budynku gdzie obywa się praca, było zbędne. Skarżąca Spółka w trakcie postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu Wojewódzkiego nie kwestionowała ustaleń wskazujących, że praca odbywa się w portierni, skupiając się wówczas wyłącznie na przeszkodach w wyposażeniu portierni w urządzenia higienicznosanitarne.
W konsekwencji zarzuty procesowe naruszenia art. 77 § 1 i art. 136 K.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.
Odnośnie do kolejnego zarzutu sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wyjaśnić trzeba, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Oznacza to, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez Sąd I instancji był prawidłowy.
Przy takich ustaleniach stanu faktycznego nakaz mający zapewnić dostęp do urządzeń higienicznosanitarnych bez konieczności wychodzenia na zewnątrz budynku, w którym odbywa się praca, jest nakazem zgodnym z treścią art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Użycie przez ustawodawcę kategorycznych sformułowań przy określaniu obowiązków pracodawcy związanych z zapewnieniem pracownikom pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych oraz przy określaniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, jednoznacznie wskazuje, że organy inspekcji pracy zostały pozbawione możliwości orzekania na podstawie tzw. uznania administracyjnego.
Bezzasadny zatem pozostaje zarzut naruszenia prawa materialnego art. 11 pkt 1 ww. ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.