Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. I SA/Wa 238/20 oddalił skargę S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od tego powyższego wyroku wywiódł S. L., zaskarżając wyrok ten w całości.
Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono:
- I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 roku nr [...], wydanej z naruszeniem przepisów k.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie dowodów świadczących o staraniach skarżącego i dokonanie nieprawidłowej oceny sytuacji skarżącego, a w konsekwencji - naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego,
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której skierowanie wobec skarżącego zarzutu braku współpracy z pracownikami socjalnymi było nieuzasadnione, wobec argumentów podniesionych w skardze.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto, wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone tak w całości, jak i w jakiejkolwiek części.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Pismem z dnia [...] października 2021 r. złożono wniosek dowodowy wraz z załącznikami. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na rozprawie, pełnomocnik S. L. podtrzymując stanowisko skargi kasacyjnej podniosła, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie zapadły dwa wyroki uwzględniające skargi S. L.. Wyrok z 15 stycznia 2021 r. sygn. I SA/Wa 2524/20 dotyczył przyznania pomocy w formie talonów obiadowych. Natomiast wyrok z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. I SA/Wa 2523/20 dotyczył przyznania zasiłków celowych na zakup żywności, detergentów i środków higieny osobistej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych tj. zakupu żywności, środków higieny osobistej i detergentów. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organów, że istnieją podstawy aby skarżącemu kasacyjnie postawić zrzut braku współpracy z organami, co uzasadniało odmowne załatwienie jego wniosku.
Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a." oraz "k.p.a." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna zarzuca nieuzasadnione pominięcie dowodów świadczących o staraniach skarżącego i dokonanie nieprawidłowej oceny jego sytuacji. Podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę, że część działań aktywizacyjnych w stosunku do skarżącego kasacyjnie jest niecelowa, ponieważ posiada on wyższe wykształcenie i nie potrzebuje kursów w zakresie podstawowych umiejętności. Zarzucono, że skarżącemu kasacyjnie nie udzielono pomocy w zakresie potwierdzenia jego kwalifikacji poza granicami RP (prawo jazdy).Wskazano na barierę językową oraz brak miejsca zamieszkania, które w połączeniu z wiekiem skarżącego kasacyjnie stanowią przyczynę dla której pracodawcy unikają jego zatrudnienia.
Analiza akt sprawy wskazuje, że wbrew zarzutom, podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności były brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, a w istocie kwestią sporną pozostaje wyłącznie ich ocena. Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcie organów administracji publicznej, które wskazywały, że skarżący kasacyjnie (ur. [...] r.), przebywa w Polsce od 13 lat, a od 2016 r. pozostaje bezrobotny. Skarżącemu kasacyjnie zarzucono brak inicjatywy w poszukiwaniu pracy. Skarga kasacyjna ocenę organów kwestionuje. Na poparcie stanowiska skargi kasacyjnej złożono [...] października 2021 r. wniosek dowodowy wraz z załącznikami. Analizując przedstawiony materiał należało wziąć pod uwagę, że sprawa niniejsza dotyczy decyzji Kolegium wydanej [...] grudnia 2019 r. W toku postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją rozliczono skarżącego kasacyjnie z realizacji postanowień kontraktu socjalnego podpisanego [...] maja 2019 r. Te ustalenia są bezsporne.
Dla oceny kwestii legalność zaskarżonej decyzji Kolegium znaczenie mogły mieć zatem tylko te działania skarżącego kasacyjnie, które zostały przez niego podjęte pomiędzy datą podpisania kontraktu socjalnego a zakończeniem postępowania administracyjnego, tj. od [...] maja 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Z tej przyczyny bez wpływu na wynik tej sprawy pozostaje oświadczenie skarżącego kasacyjnie z [...] grudnia 2008 r., (złożone 10 lat przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie), jak również decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r., dotycząca odmowy wymiany zagranicznego prawa jazdy. Z tych samych przyczyn nie miały wpływu na wynik sprawy skierowania do pracy opatrzone datami: [...].03.2020 r., [...].03.2020 r. oraz wydruk opatrzony datą "[...].12.2019" i odręczną adnotacją pt. "Fragment rozmowy telefonicznej".
W konsekwencji, jedyne potwierdzenie postawy skarżącego kasacyjnie w poszukiwaniu pracy w okresie od maja do grudnia 2019 r. stanowią skierowania do pracy z Urzędu Pracy m.st. Warszawy z: [...].09.2019, [...].12.2019 r. [...].12.2019 r. oraz [...].12.2019 r., i [...].12.2019 r. (z dnia wydania zaskarżonej decyzji Kolegium), a także oferta pracy w pośrednictwie otwartym, opatrzona odręczną notatką "nieaktualna".
W tej sytuacji, nie sposób nie zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że akta sprawy dowodzą, że trafnie zarzucono skarżącemu kasacyjnie bierną postawę i wskazano, że jego "aktywność" w poszukiwaniu pracy ogranicza się jedynie do wizyt w Urzędzie Pracy. W skardze kasacyjnej akcentuje się, że skarżący kasacyjnie jest osobą wykształconą, która posiada podstawowe umiejętności. Z tej przyczyny skarżący kasacyjnie kwestionuje celowość działań aktywizacyjnych proponowanych przez Urząd Pracy oraz MOPS. W takim przypadku, wykazanie przed organami własnej inicjatywy w poszukiwaniu zatrudnienia jawi się jako niezbędne i nie powinno rodzić trudności. Tymczasem, ustalenie o braku aktywnego poszukiwania pracy przez skarżącego kasacyjnie, potwierdza niekwestionowany przez niego dowód w postaci Oceny realizacji działań ustalonych w kontrakcie socjalnym, podpisany przez skarżącego kasacyjnie dnia [...] września 2019 r.
Niezasadnie w tej sytuacji skarżący kasacyjnie kwestionuje de facto odmienną od przyjmowanej przez niego ocenę materiału dowodowego, zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.
W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Analiza akt sprawy dowodzi zatem, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowa.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Przedstawiony materiał dowodowy został zebrany w sposób adekwatny do okoliczności sprawy, a zaskarżona decyzja została prawidłowo umotywowana, z tej przyczyny nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W świetle prawidłowych ustaleń faktycznych organy doszły do trafnej konstatacji, o braku woli współpracy ze strony skarżącego kasacyjnie. Podkreślić jednocześnie trzeba, że na ocenę tę wpływu nie mogły mieć powołane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2021 r. Należy zauważyć, że w obydwu sprawach (sygn. I SA/Wa 2523/20 oraz sygn. I SA/Wa 2524/20) Sąd Wojewódzki nakazał organom ponowne zbadanie materiału dowodowego, a uzasadnienia wyroków nie zawierają konkluzji, co do postawy skarżącego kasacyjnie w kwestii poszukiwania pracy.
Na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 2 u.p.s. nie może być prowadzona w oderwaniu od konstytucyjnej zasadny subsydiarności. Organy administracji realizując swoje ustawowe obowiązki w zakresie organizacji pomocy społecznej mają obowiązek dostosowywać rozmiar świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie takiej pomocy, co nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić objęcie wsparciem możliwie najszerszego kręgu potrzebujących. W istotę "współdziałania" wpisana jest - adekwatna do uwarunkowań konkretnej sytuacji - inicjatywa osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji. Trafnie przyjęły organy, a Sąd Wojewódzki stanowisko to zaakceptował, że skarżący kasacyjnie nie wykazał żadnej inicjatywy w poszukiwaniu pracy. Jest on osobą w wieku produkcyjnym, od wielu lat przebywającą w Polsce, która - jak akcentuje skarga kasacyjna - w sposób należyty prowadzi swoje sprawy.
Rolą pomocy społecznej jest wparcie, a nie wyręczenie, skarżącego w jego własnych staraniach o przezwyciężenie sytuacji w której się znalazł. W badanej sprawie, skarżącego kasacyjnie zobowiązano do podjęcia działań pozostających w zasięgu jego możliwości. On tymczasem, nie wykazał, aby podął jakiekolwiek własne (niezależne od skierowań z Urzędu Pracy) starania w celu znalezienia pracy, co jak trafnie przyjęto oznacza, że ze swoich zobowiązań się nie wywiązał.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.
Odnosząc się do zgłoszonego wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt nadesłanych pism, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.