Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fabryki [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Fabryka [...] SA w C. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie:
- I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 61 § 1, art. 160 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a, polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli działalności organu, który wydał decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r., poprzez niedostrzeżenie, że wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 maja 2003 r., IV SA 3408/02, uchylającego ostateczną decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 r., nie skutkowało bezprzedmiotowością lub przedwczesnością wniosków spółki z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz z dnia [...] stycznia 2003 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania; po wydaniu wspomnianego wyroku, wszczęte ww. podaniami postępowanie w przedmiocie przyznania spółce odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., powinno było zostać zawieszone do czasu wydania przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej kolejnej ostatecznej decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 r., tj. gdy ponownie w pełni ukształtował się stan faktyczny określony w hipotezie art. 160 § 1 k.p.a., co doprowadziło do wskazania w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, poprzez uznanie, że skoro wyrok NSA z dnia 19 maja 2003 r. skutkował wyeliminowaniem z obrotu prawnego przesłanki do zgłoszenia żądania w trybie art. 160 k.p.a., to dopiero wydanie decyzji nadzorczej z dnia 26 stycznia 2004 r. stanowiło formalnoprawną przesłankę do złożenia kolejnych wniosków o przyznanie i wypłatę spółce odszkodowania na podstawie powołanego przepisu, a wcześniejsze wnioski spółki należy uznać za przedwczesne;
2/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a, polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli organu, który wydał decyzję, poprzez niedostrzeżenie, że uznanie żądania zgłoszonego przez spółkę w podaniu z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz z dnia [...] stycznia 2003 r., jako przedwczesne, stanowi nieznaną polskiemu ustawodawstwu formę działania administracji publicznej, która powinna działać w granicach i na podstawie prawa, tj. we wszczętym postępowaniu administracyjnym wydawać decyzje lub postanowienia, co doprowadziło do pominięcia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie oceny działania organu administracyjnego polegającego na określeniu podania strony wszczynającego postępowanie administracyjne jako przedwczesne i wskazania umocowania prawnego dla takiej czynności w obowiązujących przepisach prawa;
3/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a, polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli organu, który wydał decyzję, poprzez niedostrzeżenie, że w postępowaniu wszczętym przez spółkę na podstawie podań z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz pism sporządzonych po wydaniu decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 r., poprzednik prawny organu naruszył zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a także należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez zasugerowanie w piśmie z dnia [...] stycznia 2003 r., że przedmiotowe postępowanie jest zawieszone do czasu rozpoznania skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także prowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie zgłoszonego przez spółkę żądania pod sygnaturą sprawy nadaną jeszcze w 2002 r., w tym m.in. zlecenie sporządzenia opinii biegłych określającej wartości zarówno ruchomości jak i nieruchomości spółki, które zostały przejęte w ramach bezprawnej nacjonalizacji, jednocześnie odnosząc się w sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. jedynie do części żądania sformułowanego w pismach spółki z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r., bez uprzedniego wyjaśnienia ze spółką kwestii żądania sformułowanego w 2002 i 2003 r., co doprowadziło do wskazania w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, poprzez uznanie, że wnioski złożone przez spółkę po wydaniu decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 r. wszczynały inne, kolejne postępowanie w trybie art. 160 k.p.a. (nie będąc rozszerzeniem zgłoszonego dotychczas żądania), a także, że poprzednik prawny organu wydając dopiero decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. mógł arbitralnie uznać wnioski spółki zgłoszone w dniu [...] sierpnia 2002 r. oraz w dniu [...] stycznia 2003 r. jako przedwczesne, nie wydając jednocześnie w tym przedmiocie uprzednio żadnego merytorycznego lub formalnego rozstrzygnięcia;
4/ art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a, polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli organu, który wydał decyzję, poprzez niedostrzeżenie, że jeżeliby uznać, że decyzja poprzednika prawnego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. w istocie odnosiła się również do wniosków spółki z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz z dnia [...] stycznia 2003 r., to wydana decyzja byłaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności, co doprowadziło do wskazania w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji sprzecznych ze sobą wniosków w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, poprzez uznanie, że formalne zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskami spółki z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz z dnia [...] stycznia 2003 r., poprzez wydanie decyzji, jest dopuszczalne w sytuacji, gdy jednocześnie miałaby się do nich odnosić wcześniejsza decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r.;
5/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 160 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a., polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli organu, który wydał decyzję, poprzez niedostrzeżenie, że w sprawach o zapłatę na rzecz spółki odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. sądy powszechne orzekały jedynie w zakresie żądania przyznania spółce odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu utraconych korzyści w postaci czynszu najmu dzierżawnego za bezumowne użytkowanie nieruchomości o powierzchni 0,1022 ha, położonej w Ł. przy ul. [...] oraz w zakresie wynikającym z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r., która dotyczyła komunalizacji nieruchomości spółki położonych w [...], co doprowadziło do wskazania w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, poprzez uznanie, że sądy powszechne orzekały już w pełnym zakresie zgłoszonego przez spółkę żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., w związku z wydaniem z rażącym naruszeniem prawa orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa spółki na rzecz Państwa oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego przejęcia ww. przedsiębiorstwa;
II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), dalej ustawa zmieniająca, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarta w powołanym przepisie norma intertemporalna nie obejmuje swoim zakresem zastosowania przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a. do zdarzeń i stanów prawnych w pełni ukształtowanych przed dniem 1 września 2004 r., mimo że powołany przepis nie zawiera żadnych wyłączeń poszczególnych jednostek redakcyjnych z art. 160 k.p.a., co oznacza, że jeżeli tylko decyzja nadzorcza została wydana przed dniem 1 września 2004 r., to w takim przypadku przepis art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie w całości, w tym w zakresie § 4 i 5.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Istotę sprawy stanowi w niniejszym postępowaniu okoliczność, że zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją organ administracji umorzył wszczęte w 2002 r. na wniosek skarżącej spółki (wnioskami z dnia [...] sierpnia 2002 r. i z dnia [...] sierpnia 2002 r.) postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. Umorzenie postępowania organy obydwu instancji, co zaaprobował Sąd Wojewódzki, uzasadniły faktem, że od dnia [...] września 2004 r., na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej, roszczenia o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., co regulował do tej daty art. 160 k.p.a., rozpatrywane być mogły jedynie przez sądy powszechne (art. 160 k.p.a. został uchylony w całości). Organy administracji zatem, będąc niewłaściwe rzeczowo, nie miały podstawy prawnej, by dalej prowadzić postępowanie i zobowiązane były je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Z oceną taką należy się w pełni zgodzić. Skarżąca kasacyjnie spółka twierdzi wprawdzie, że w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 5 ustawy zmieniającej, w myśl którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz arHYPERLINK "https://sip.lex.pl/#/document/16784712?unitId=art(153)&cm=DOCUMENT"t. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro skarżąca spółka złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1948 r. i orzeczenia z dnia [...] września 1961 r. również została wydana przed tą datą, to organ administracji, a nie sąd powszechny, winien rozpoznać wniosek spółki na podstawie art. 160 § 1-6 k.p.a.
Argumentacja taka nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem nie dostrzegać dokonanego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (przywoływanej zresztą przez Sąd I instancji i przez organy administracji) rozróżnienia między podstawą odpowiedzialności, którą stanowi szkoda wyrządzona podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono, do której zastosowanie mają przepisy art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., a trybem dochodzenia odszkodowania uregulowanym w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Sąd Najwyższy w ww. uchwale stwierdził, że od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06).
Żadne racje leżące u podstaw ustawy zmieniającej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.
Zatem w przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne procesowe normy intertemporalne. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 1302/11, z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2209).
Ocena taka determinuje wynik niniejszej sprawy, a zatem powoduje bezzasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem organy administracji nie mogły, od dnia 1 września.2004 r., rozpoznać wniosku skarżącej spółki o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., bowiem właściwe w tej sprawie były sądy powszechne, to musiały umorzyć postępowanie administracyjne w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe. Z dniem wejścia bowiem w życie ustawy zmieniającej odpadła podstawa do orzekania organów odnośnie do wniosków z sierpnia 2002 r.
Bez prawnego znaczenia pozostają w tej sytuacji wywody na temat tego, czy organy winny po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., IV SA 3408/02, zawiesić postępowanie administracyjne wszczęte wnioskami skarżącej spółki w 2002 r., a następnie podjąć je po wydaniu kolejnych decyzji nadzorczych (z dnia [...] listopada 2003 r. oraz z dnia [...] stycznia 2004 r.), stwierdzających nieważność orzeczeń z 1948 r. i z 1961 r. Również kwestia przedwczesności wniosków spółki, wobec uchylenia przez NSA pierwotnych decyzji nadzorczych (z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] lipca 2002 r.), będących prejudykatem w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., nie może wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Skoro bowiem od dnia 1 września 2004 r. organy nie miały kompetencji, by orzekać w sprawie wniosków skarżącej spółki, to jedynym legalnym rozstrzygnięciem organów administracji mogło być umorzenie postępowania, co Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował w zaskarżonym wyroku.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.