Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 100/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Miasta Toruń na postanowienie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Starosta Toruński zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek Z. Ł., B. B.- B., J. G., D.W., H. C., A. C., M. P., J. Ł., A. Z., R.Z., B.B., Wiesławy N., M. G., V.C. i M.C. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 160 i 167 o łącznej powierzchni 1,5887 ha, położonej w T. przy ul. W. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W sprawie zaistniały obligatoryjne okoliczności zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ powziął bowiem informację, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.
Nr 169, poz. 1419, ze zm.) z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, natomiast nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w znacznej części obejmuje pracownicze ogrody działkowe. Zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. Ł. Wojewoda Kujawsko - Pomorski postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił w całości postanowienie Starosty Toruńskiego i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ze wskazaniem, że w orzecznictwie TK rozróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. W przypadku wystąpienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do TK o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych mamy do czynienia z kontrolą abstrakcyjną tj. nie dotyczącą indywidualnej sprawy administracyjnej.
Tylko zaś konkretna kontrola konstytucyjności prawa stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Kontrolę taką inicjuje sąd. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Związek pomiędzy orzeczeniem TK wydanym wskutek złożenia wniosku o charakterze abstrakcyjnym a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy jest jedynie pośredni i potencjalny, a powinien być bezwzględnie bezpośredni. Wątpliwe jest również uznawanie TK za organ mieszczący się w pojęciu "inny organ lub sąd" użytym w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Oddalając skargę Gminy Miasta Toruń Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.
Istniejąca zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi mieć charakter bezpośredni. Konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. W niniejszej sprawie nie występuje określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ I instancji nieprawidłowo uznał za taką przesłankę konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez TK o zgodności ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 58 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji RP. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś złożenie wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu istotnego dla rozstrzygnięcia danej sprawy i zawisłość takiej sprawy przed TK nie jest równoznaczna z zarzutem, iż jest on niezgodny z Konstytucją.
Ustalenie treści i obowiązywania unormowania prawnego, pod które organ dokonuje subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy, jest elementem procesu stosowania prawa w ramach konkretnego postępowania, do którego uprawniony jest stosujący prawo właściwy organ. Organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa). Nie posiadają uprawnień do legalnej i skutecznej prawnie oceny zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją ani też do wystąpienia do TK o rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przewidywane orzeczenie TK nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uprzednie rozstrzygniecie tej kwestii nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również dlatego, że wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie konstytucyjności ustawy z Konstytucją RP uruchomił kontrolę tego aktu prawnego mającą wymiar abstrakcyjny, a zatem nie dotyczącą indywidualnej sprawy administracyjnej.
Tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez TK stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Inicjuje ją wyłącznie Sąd kierujący pytanie prawne do TK, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe do czasu wydania wyroku przez TK. Ponadto, art. 97 § 1 pkt 4 kpa operuje określeniem "inny organ lub sąd". W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, że w pojęciu tym nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny przepis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Mając na względzie racjonalność ustawodawcy należy przy tym zwrócić uwagę, iż posługuje się on w przepisach kpa pojęciem "Trybunał Konstytucyjny", a mianowicie w treści art. 145a kpa, zgodnie z którym "można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja". Zestawiając treść tego przepisu z art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy wywieść, że do czasu ewentualnego stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów, organy administracji muszą je stosować zgodnie z ich treścią. Istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń TK wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego.
Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez TK sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi zatem w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 100/11, Gmina Miasta Toruń zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 1 kpa polegająca na mylnym uznaniu, iż w świetle treści tego przepisu należy przyjąć, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 kpa, jak również w pojęciu "inny organ lub sąd" użytym w art. 97 § 1 kpa nie mieści się Trybunał Konstytucyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zostały spełnione, bowiem w przypadku konieczności likwidacji ogrodu działkowego, podmiot w interesie którego likwidacja następuje jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniej nieruchomości zamiennej, do założenia nowego ogrodu, odtworzenia budynków i urządzeń oraz zapłaty odszkodowania za składniki majątkowe i ewentualne straty. Natomiast z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez zapłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej.
W konsekwencji, jeśli w przedmiotowej sprawie zostanie orzeczony zwrot nieruchomości - jej faktyczny zwrot nie będzie mógł nastąpić ze względu na powyższy przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając przedmiotową sprawę, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 248/08 wskazał, że w przypadku ustalenia w wyniku przeprowadzonego postępowania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, organ powinien mieć na uwadze powołany art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Pomiędzy wskazanym wyrokiem a obecnie zaskarżonym wyrokiem zachodzi zatem sprzeczność.
Ponadto, w wyroku z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 578/09, NSA wskazał, że w zakresie pojęcia "sąd" o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa można umieścić również Trybunał Konstytucyjny. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) wynika bowiem, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej. Przez pojęcie władzy sądowniczej rozumieć należy powierzenie wyodrębnionym organizacyjnie strukturom państwowym możliwości orzekania i rozstrzygania sporów, ale także kontroli zgodności działań innych organów państwa z Konstytucją. W Polsce, zgodnie z Konstytucją RP, władzę sądowniczą sprawują sądy - Sąd Najwyższy, sądy powszechne, wojskowe i administracyjne oraz trybunały - Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Wprawdzie w art. 97 § 1 pkt 4 kpa odmiennie, niż czyni to przepis art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, nie został wymieniony Trybunał Konstytucyjny, okoliczność ta nie może jednak uzasadniać wniosku, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie znajduje zastosowania, po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w przepisie, w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.
W chwili wejścia w życie kodeksu postępowania administracyjnego Trybunał Konstytucyjny nie istniał, nie mógł zatem być uwzględniony w treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie ma jednak przeszkód, aby po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej, przez użycie w art. 97 § 1 pkt 4 kpa pojęcia "sąd" rozumieć także Trybunał Konstytucyjny. Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "sąd". Dokonując wykładni w tym zakresie należy zatem uwzględniać przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które sytuują Trybunał w granicach władzy sądowniczej, powołanej przede wszystkim do rozstrzygania spraw, a więc rozstrzygania także w znaczeniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie zawęża bowiem pojęcia "sąd" ze względu na tryb rozpoznawania, charakter spraw, czy zakres orzekania.
W art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wprost wskazano, że Trybunał jest organem władzy sądowniczej, mieści się zatem zarówno w pojęciu "sąd", jak i "organ", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zadanie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu poddaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawach tego rodzaju. W takiej zatem sytuacji organ winien rozważyć, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyraził Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego.
Ponadto, art. 97 § 1 pkt 4 kpa powstał i funkcjonuje w takim samym brzmieniu od daty uchwalenia ustawy kodeks postępowania administracyjnego w 1960 r. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiąca podstawę jego działania, została natomiast uchwalona w dniu 29 kwietnia 1985 r. Zatem fakt, że w art. 97 kpa nie ujęto Trybunału Konstytucyjnego - choć możliwość tę przewidziano w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa - nie wyłącza zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W danej sprawie, po jej zakończeniu i ewentualnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją, może mieć zastosowanie art. 145a kpa, przewidujący możliwość żądania wznowienia postępowania również w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Przepis ten ma zastosowanie jedynie do przypadków, w których zapadła już ostateczna decyzja administracyjna, a nie do toczących się postępowań.
Przesłanki zastosowania art. 145a kpa mogą uniemożliwić stronie ochronę swojego prawa, bowiem z żądaniem wznowienia na tej podstawie należy wystąpić w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, który może też określić datę utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego lub jego części. Trybunał rozpoznaje sprawy w kolejności wpływu. Okoliczności te, w niektórych przypadkach mogą zamknąć drogę do uchylenia aktu administracyjnego, ze względu na art. 146 § 1 kpa, który możliwość uchylenia decyzji w tym trybie dopuszcza jedynie w ciągu pięciu lat od daty jej doręczenia. Także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Gminy Miasta Toruń, w sprawie zwrotu nieruchomości zajętej w części przez ogród działkowy, położonej w Toruniu przy ul. [...], postanowieniem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt OSK 688/10) zawiesił przedmiotowe postępowanie kasacyjne nadmieniając, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Organ administracyjny, poza dbałością o sprawne i szybkie prowadzenie postępowania administracyjnego, przede wszystkim winien dążyć do wydania trwałego rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdy zostaje poddana w wątpliwość konstytucyjność przepisów, w oparciu o które ma zostać wydana decyzja administracyjna, organ do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny, w tym przypadku z ostrożności, winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną Zofia Ł. oraz Józef Ł. wnieśli o jej oddalenie wskazując na argumentację mającą przemawiać za jej niezasadnością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 kpa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zostało zarzucone w skardze kasacyjnej, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).
Z zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd rozważał kwestię naruszenia cytowanego przepisu, ponieważ okolicznością sporną w niniejszej sprawie nie jest śmierć którejkolwiek strony postępowania administracyjnego, lecz dopuszczalność zawieszenia - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozpatrzenia wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przez Trybunał Konstytucyjny. Przedmiotem tego wniosku jest zbadanie zgodności ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ze wskazanymi we wniosku przepisami Konstytucji RP. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, iż zarzut kasacyjny należałoby odnieść do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem powołanego art. 97 § 1 pkt 1 kpa.
Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego – uwzględniając art. 183 § 1 w zw. z art. 174 ppsa – nie jest natomiast zastępowanie skarżącego kasacyjnie w ustalaniu jego faktycznej woli co do treści zarzutów kasacyjnych, ponieważ zarzuty te wraz z uzasadnieniem powinny być sformułowane przez składającego skargę kasacyjną. Okoliczność ta nie ma jednak obecnie żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w dniu 11 lipca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt K 8/10 (Dz.U. z 2012 r., poz. 873), którym stwierdził, że wskazane w tym wyroku przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych są niezgodne ze wskazanymi przez Trybunał przepisami Konstytucji RP, a w tym, że art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP.
Oznacza to, iż obecnie sprawa dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ze względu na oczekiwanie wydania powołanego wyżej rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny przestała być aktualna, dlatego - uwzględniając sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 kpa – który to zarzut okazał się chybionym w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do rekonstruowania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu kasacyjnego na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.