Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 99/13, po rozpatrzeniu skargi A.B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 listopada 2012 r., nr GN-III.7581.152.2012.KR w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 21 listopada 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania A.B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta A. z dnia 15 maja 2012 r., nr DGM-SP-III.6821.21.2011 orzekającą o:
- 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 413.544 zł za wywłaszczoną decyzją Prezydium Rady Narodowej m. A. z dnia 4 sierpnia 1973 r. nieruchomość położoną w A. przy ul. [...], nr działki [...] o powierzchni [...] m2 i naniesienia budowlane znajdujące się na działkach o nr [...];
- 2. przyznaniu na rzecz A.B. kwoty w wysokości 132.415,93 zł, będącej różnicą pomiędzy ustaloną kwotą odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, wynoszącą 413.544 zł, a kwotą 281.128,07 zł, stanowiącą zwaloryzowaną na dzień wydania decyzji kwotę odszkodowania za działkę nr [...] i naniesienia budowlane na działkach [...], ustalonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta A. z dnia 4 sierpnia 1973 r., utrzymanej w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 3 listopada 1973 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. A. z dnia 4 sierpnia 1973 r. utrzymaną w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 3 listopada 1973 r. wywłaszczono nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działki o nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła współwłasność L.B. oraz A.B. po 1/2 części. Przywołaną decyzją ustalono również odszkodowanie w wysokości 598.438 zł, obejmujące grunt i naniesienia budowlane. W treści sentencji decyzji nakazano potrącenie wszelkich kwot należnych Skarbowi Państwa, ciążących na wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia 8 lutego 1993 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 1993 r., orzeczono o zwrocie działki nr [...] na rzecz A.B. oraz L.B. W orzeczeniu zwrotowym zobowiązano osobę, na rzecz której nastąpił zwrot nieruchomości do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, obejmującego wyłącznie wartość gruntu (bez naniesień budowlanych, znajdujących się w dacie wywłaszczenia na działce nr [...]). Następnie orzeczeniem z dnia 21 listopada 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność wyżej wymienionych decyzji Prezydium Rady Narodowej m. A. z dnia 4 sierpnia 1973 r. oraz Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania z dnia 3 listopada 1973 r. w części dotyczącej odszkodowania.
Postanowieniem z dnia 5 maja 1978 r. stwierdzono, że spadek po L.B. na podstawie ustawy nabyła w całości A.B.
Prezydent Miasta A. decyzją z dnia 11 grudnia 2007 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] oraz o przyznaniu na rzecz A.B. odszkodowania stanowiącego różnicę pomiędzy ustaloną kwotą odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, a zwaloryzowaną na dzień wydania decyzji kwotą określoną w decyzji o wywłaszczeniu, stanowiącą wartość gruntu oznaczonego jako działka nr [...] i podlegającą denominacji kwotą stanowiącą sumę obciążeń hipotecznych wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 19 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał wskazaną powyżej decyzję z dnia 15 maja 2012 r.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A.B. wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje również wtedy, gdy stwierdzono nieważność decyzji przyznającej odszkodowanie. W związku z powyższym odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznanego odszkodowania i orzeczenie w tej części co do istoty, bądź w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że na podstawie zaktualizowanego operatu organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 413.544 zł, jednocześnie przyznał skarżącej odszkodowanie w wysokości 132.415,93 zł. Znacząca różnica pomiędzy tymi kwotami spowodowana została tym, że kwota ustalonego odszkodowania pomniejszona została o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania wynikającego z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości za działkę nr [...] oraz zabudowania znajdujące się na tej działce oraz działce nr [...].
W ocenie strony odwołującej w wyniku zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy doszło do nieuzasadnionego odliczenia od należnego odszkodowania wyliczonego na kwotę 413.544 zł zwaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania, zamiast zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwot nominalnych tegoż odszkodowania. Zdaniem skarżącej z treści art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże powstaje on wtedy i tylko wtedy, gdy decyzja przyznająca odszkodowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. gdy stwierdzono jej nieważność bądź też została uchylona, w konsekwencji czego odszkodowanie nie przysługuje. Wedle przedstawionej interpretacji przepis ten w żadnym razie nie dotyczy takiego stanu faktycznego jak w rozpatrywanej sprawie, gdy nie ma sporu o zasadę odszkodowania, a jedynie rozstrzygnąć należy kwestię jego wysokości.
Wówczas bowiem strona pozostaje cały czas wierzycielem organu, co wyklucza zastosowanie spornego przepisu. W związku z powyższym wskazano, że zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania winny podlegać kwoty wynikające z decyzji z dnia 4 sierpnia 1974 r. w nominalnej wysokości.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji co do konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce gruntami. Wskazał, że skoro stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w części dotyczącej odszkodowania, oznacza to, że mamy do czynienia ze sprawą nie zakończoną decyzją ostateczną przed 1 stycznia 1998 r. w związku z tym, zgodnie z przepisem art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy stosować jej przepisy, mając na względzie, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje się, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do ust. 2, jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.
Odszkodowanie w rozpatrywanej sprawie zostało ostatecznie ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia 7 marca 2012 r., w którym biegły z urzędu wskazał, że wycena dokonana została w oparciu o stan nieruchomości z dnia 4 sierpnia 1973 r. i ceny z daty sporządzenia operatu. Rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę materiały zgromadzone w aktach sprawy, stanowiące podstawę do wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz materiały i informacje podane przez stronę. Materiał ten poddano weryfikacji i uzupełnieniu. W wyniku analizy stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, wartość nieruchomości rzeczoznawca oszacował w podejściu dochodowym, metodą inwestycyjną z zastosowaniem techniki kapitalizacji prostej netto z uwzględnieniem obciążenia jej opisanymi prawami zobowiązaniowymi. Wartość rynkową prawa własności nieruchomości rzeczoznawca określił na kwotę 478.400 zł, gdzie wartość zabudowanej działki nr [...] określono na kwotę 317.275 zł (wartość gruntu – 110.479 zł, a wartość naniesień – 206.796 zł), zaś wartość zabudowanej działki nr [...] na kwotę 161.125 zł (wartość gruntu 64.856 zł, a wartość naniesień – 96.269 zł).
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do ponownego ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr [...], z uwagi na fakt, że rozliczenia za przedmiotowy grunt pomiędzy Skarbem Państwa a stroną zostały dokonane w następstwie istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zwrotowej z dnia 8 lutego 1993 r., kwota odszkodowania za ten teren, ustalona w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. A. z dnia 4 sierpnia 1973 r. została następnie zwrócona na rzecz Skarbu Państwa. Uznał za bezsporne, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości powoduje, iż niezabudowana działka nr [...] nie może zostać w chwili obecnej uznana za wywłaszczoną i z tego też względu niedopuszczalne jest ponowne ustalenie odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia. Obowiązek ustalenia odszkodowania w odniesieniu do działki nr [...] odnosi się obecnie jedynie do wartości naniesień budowlanych istniejących w dacie wywłaszczenia, które nie zostały zwrócone wnioskodawczyni wraz z gruntem.
Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Statystycznego w A. zawierające kwoty przeliczone dla potrzeb niniejszego postępowania w oparciu o publikowane przez Główny Urząd Statystyczny wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wskaźnik waloryzacji wyniósł 4788,90821. Zatem zwaloryzowana kwota odszkodowania dla potrzeb niniejszego postępowania po uwzględnieniu denominacji wyniosła po zaokrągleniu 281.128,07 (587.040 zł x 4788,90821: 10000 = 281.128,068). W związku powyższym organ orzekł o przyznaniu na rzecz strony kwoty w wysokości 132.415,93 zł, będącej różnicą pomiędzy ustaloną kwotą odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wynoszącą 413.544 zł a kwotą 281.128,07 zł stanowiącą zwaloryzowaną na dzień wydania decyzji kwotę odszkodowania za działkę nr [...] i naniesienia budowlane znajdujące się na działkach nr [...] i [...], ustalonego w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. A. z dnia 4 sierpnia 1973 r.
Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A.B. Zarzuciła organowi naruszenie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 11, art. 107 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami i na jego podstawie pomniejszenie kwoty odszkodowania o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania już wypłaconego wcześniej. Wskazała, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. zapadłego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1085/11, gdzie sąd wskazał, że z przepisu tego wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy, gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności skutkuje tym, że odszkodowanie już nie przysługuje.
Zdaniem skarżącej przysługuje jej roszczenie co do różnicy pomiędzy kwotą ponownie ustalonego odszkodowania a kwotą odszkodowania już wypłaconego. Przywołała dodatkowo orzeczenia innych sądów administracyjnych, które w jej ocenie wypowiadają się w tym właśnie kierunku i stwierdziła, że skoro tak, to w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, że w decyzji organu I instancji prawidłowo pomniejszono kwotę należnego odszkodowania o kwotę zwaloryzowanego, wypłaconego wcześniej odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1315/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 667/08 i z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 326/08.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 99/13 oddalił skargę. Opisał dotychczasowy stan sprawy i wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia 21 listopada 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania z dnia 3 listopada 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta A. z dnia 4 sierpnia 1973 r. dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i odszkodowania, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej sytuacji przed organem I instancji pojawiła się kwestia ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Mając na uwadze, że z przedmiotu pierwotnego wywłaszczenia dokonanego w 1973 r. – obejmującego dwie zabudowane działki o nr [...] i nr [...] – wywłaszczonym współwłaścicielom w marcu 1993 r. zwrócono działkę nr [...], która wówczas była już niezabudowana wskutek rozbiórki zabudowań znajdujących się na niej w chwili wywłaszczenia, aktualnie Sąd uznał, że podlegający oszacowaniu przedmiot wywłaszczenia stanowi zabudowana działka nr [...] i zabudowania na działce [...], według ich stanu z dnia wywłaszczenia w 1973 r. Tym samym to za owe elementy majątkowe wywłaszczeni właściciele winni otrzymać odszkodowanie. Nie wzbudził także krytycznych uwag Sądu dokonany w niniejszej sprawie sposób wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Kwestię prawidłowości operatu szacunkowego Sąd uznał za dostatecznie wyjaśnioną w toku postępowania administracyjnego. Sąd oceniając z urzędu dokonaną wycenę nie dostrzegł okoliczności uzasadniających jej podważenie.
Rozstrzygając natomiast główną, sporną w sprawie kwestię dotyczącą sposobu zaliczenia kwoty wypłaconego już wcześniej odszkodowania na poczet odszkodowania ustalonego obecnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy administracji zasadnie oparły się na przepisie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten wpisuje się w zasadę stanowiącą o konieczności zwrotu otrzymanego odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości. Poza powyższym przepisem zasadę tę wyraża także art. 132 ust. 1c przywołanej ustawy w odniesieniu do zaliczki wypłaconej w związku z decyzją o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.
Sąd podkreślił, że generalną zasadę waloryzacji odszkodowania przewiduje przepis art. 132 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest zatem podstaw do tego, aby nominalizm pieniężny uważać za zasadę mającą zastosowanie wszędzie tam, gdzie brak jest przepisu szczególnego przewidującego waloryzację odszkodowania. Tym samym brak jest podstaw, aby na gruncie omawianej ustawy stosować analogię do postanowień art. 3581 § 1 Kodeksu cywilnego statuującego na gruncie prawa cywilnego nominalizm pieniężny jako zasadę wykonania zobowiązań. Zdaniem Sądu w przepisie art. 132 ust. 3a ustawodawca nie określił postępowań, w których możliwe byłoby jego stosowanie, w szczególności nie wskazał, czy przepis ten ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy odszkodowanie przestało się należeć i winien nastąpić jego zwrot, czy także wtedy, gdy odszkodowanie nadal należy się, a jedynie istnieje potrzeba jego ponownego ustalenia i tym samym konieczne jest zaliczenie wypłaconego już odszkodowania na poczet odszkodowania ustalonego na nowo.
Powyższy przepis określając hipotezę jego zastosowania wskazuje na sytuacje, w których decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Poprzez brak w owym przepisie bardziej szczegółowego określenia jego hipotezy możliwe jest jednoznaczne wskazanie, że przepis ów znajdzie zastosowanie w każdej z dwóch wskazanych powyżej sytuacji. Skoro odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno odpowiadać jej wartości określonej w stosownym czasie, to wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia ustalającego to odszkodowanie i zrodzona w ten sposób konieczność ponownego jego ustalenia, według cen z innej daty, nie może prowadzić do sytuacji, w której wywłaszczony właściciel nieruchomości otrzyma w istocie dwa odszkodowania. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego w 1973 r. odszkodowania, a zatem w owym czasie wypłacone świadczenie mając realną wartość rekompensowało stratę w majątku współwłaścicieli wywołaną wywłaszczeniem.
Procesy inflacyjne ostatnich 40 lat sprawiły, że kwota otrzymanego wówczas odszkodowania (59.84 zł po denominacji) nie przedstawia aktualnie większej wartości. Domaganie się zatem przez skarżącą, aby to owa kwota, w jej nominalnej wysokości stanowiła zwracane przez nią świadczenie, prowadziłoby w istocie do uzyskania drugiego odszkodowania za tę samą raz jeden wywłaszczoną nieruchomość. Takie rozumienie przepisu art. 132 ust. 3a omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe do zaakceptowania także dlatego, że prowadziłoby do niesprawiedliwości, niemożliwej do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Analizując prowadzone przez organy administracji postępowanie Sąd I instancji nie doszukał się także okoliczności mogących uzasadniać stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A.B. Zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, czyli art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651) przez jego zastosowanie do stosunku prawnego ostatecznie ukształtowanego przed dniem jego wejścia w życie, to znaczy przed dniem 22 września 2004 r.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności podniosła, że jej zdaniem art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważnia do "automatycznego" stosowania zasady natychmiastowego działania w stosunku do art. 123 ust. 3a (winno być zapewne 132 ust. 3a), wprowadzonego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw. Ta ostatnia ustawa nie zawiera unormowania międzyczasowego i kwestia pozostaje w ocenie skarżącej kasacyjnie otwarta. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy nie ma podstawy prawnej do żądania zwrotu odszkodowania wypłaconego na podstawie nieważnej decyzji administracyjnej, to orzeczenie o zwrocie takiego odszkodowania narusza zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa). Jedyną podstawą prawną do żądania przez organ (Skarb Państwa) zwrotu wypłaconego odszkodowania, która mogłaby wchodzić w rachubę, w ocenie skarżącej kasacyjnie są przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 i n. k.c).
Decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność innej decyzji) ma charakter deklaratywny, wobec czego nieważność istnieje od początku. Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało zatem wypłacone bez podstawy prawnej, a skarżąca jest bezpodstawnie wzbogacona. Dochodzenie roszczenia o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia, także z zastosowaniem waloryzacji sądowej na podstawie art. 3581 § 3 k.c, ma charakter sprawy cywilnej i zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznania sprawy właściwy jest (był) sąd powszechny. Organ administracji nie miałby prawa orzekać w tej kwestii. Rozstrzyganie zatem w takim stanie prawnym na podstawie przepisu, który dopiero w chwili orzekania, a nie w chwili powstania obowiązku, daje postawę do domagania się zwrotu zwaloryzowanego świadczenia spełnionego w wykonaniu nieważnej decyzji, niewątpliwie zdaniem skarżącej kasacyjnie pogarsza sytuację strony stosunku prawnego. Narusza jej nabyte prawo do powoływania się na nieistnienie bądź wygaśnięcie tego obowiązku. Z tego względu art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może znaleźć w sprawie zastosowania. Byłoby to sprzeczne z regułą tempus regit actum, która ma w sprawie zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną jedynie na zarzucie dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 518, ze zm.) przez jego zastosowanie do stosunku prawnego ostatecznie ukształtowanego przed dniem jego wejścia w życie, to znaczy przed dniem 22 września 2004 r. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy i nie nasuwa zastrzeżeń.
Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna. Podstawę prawną do dokonania w niniejszej sprawie waloryzacji wypłaconego na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 4 sierpnia 1973 r. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowił w rozpatrywanej sprawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która to nowela weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Skoro orzeczeniem z dnia 21 listopada 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność w części dotyczącej odszkodowania decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 4 sierpnia 1973 r. oraz Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania z dnia 3 listopada 1973 r., na podstawie których wypłacono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, to w świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości obowiązek zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że wykładnia art. 132 ust. 3a nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, ale także powinna uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 322/12, pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem tego przepisu jest bowiem unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której je wypłacono, zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo.
Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części przyznającej odszkodowanie powoduje taki stan, jak gdyby decyzja w tym zakresie nigdy nie została wydana, co musi oznaczać powrót sytuacji strony do czasu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, co wiąże się bez wątpienia z obowiązkiem zwrotu otrzymanego bez istniejącej podstawy odszkodowania. Przy czym nie ma w sprawie znaczenia fakt, że zarówno wypłata poprzednio ustalonego odszkodowania, jak i stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej i przyznającej tę kwotę miały miejsce przed datą wejścia w życie przepisu art. 132 ust. 3a. Decyzja ustalająca na nowo odszkodowanie została bowiem wydana już po tej dacie. W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania powstał zatem dopiero w chwili ponownie ustalonego w decyzji odszkodowania, należnego za dokonane przed laty wywłaszczenie.
Ponadto zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, tak jak w niniejszej sprawie, oznacza, że sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości nie jest zakończona decyzją ostateczną i podlega regulacji ustawy. Jej przepisy przewidują natomiast co do zasady ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 u.g.n.). Jednakże w sytuacji, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ustalenie odszkodowania musi nastąpić odrębnie. Wobec bowiem stwierdzenia decyzją ostateczną przez właściwy organ, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest nieważna, zaistniał stan, w którym w obrocie prawnym pozostała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, zaś brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie.
Zatem zaistniał stan faktyczny, w którym doszło do pozbawienia właściciela praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, które musi być na nowo ustalone. W tej sytuacji obowiązek zwrotu wcześniej wypłaconego odszkodowania jest nieodłącznie związany z ponownym ustalaniem odszkodowania, bez którego potrącenie wcześniej otrzymanych kwot nie byłoby możliwe. W takiej sytuacji za prawidłowe uznać należało zastosowanie normy obowiązującej w dacie ustalanego na nowo odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1315/08). oznacza to, że przepis art. 132 ust. 3a reguluje także stosunki prawne o charakterze otwartym, które w chwili wejścia w życie tej normy nie znalazły jeszcze zakończenia, tzn. rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwały nadal pod rządami nowych regulacji.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w rozpatrywanej Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów orzekających, zgodnie z którym nowo ustalone odszkodowanie uległo pomniejszeniu o zwaloryzowaną wartość odszkodowania wcześniej wypłaconego na mocy decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, której nieważność w części dotyczącej przyznanego odszkodowania została stwierdzona ostateczną decyzją organu nadzoru. Przy czym wyjaśnić należy, że w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił mechanizm waloryzacji wypłaconego wcześniej odszkodowania. Zgodnie z art. 5 tej ustawy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", zaś z art. 227 tej ustawy wynika, że do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Oznacza to, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość dokonanej w niniejszej sprawie wykładni przepisów prawa oraz ich zastosowanie. Skorzystanie z regulacji prawnej zawartej w art. 132 ust. 3a do stosunku prawnego o charakterze otwartym nie doprowadziło bowiem do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Sytuacja, która wystąpiła w niniejszej sprawie, jest przykładem retrospektywnego działania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1144/06).
Na marginesie wyjaśnić należy, że stanowisko Sądu I instancji nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPS 12/00, która podjęta została w odmiennym stanie prawnym, to jest w dacie, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierała regulacji zawartej w art. 132 ust. 3a.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.