Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Wa 127/10, oddalił skargę M. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz rozważania prawne Sąd pierwszej instancji podał, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2009 r. o odmowie przyznania M. L. renty w tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), dalej zwanej ustawą, pozwala na przyznanie przedmiotowego świadczenia wówczas, gdy wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu jej przepisów lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania.
Przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono u wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] stycznia 2010 r. Na przestrzeni [...] lat życia udowodnił on 20 lat i 5 dni okresów składkowych oraz nieskładkowych. W latach 1977-1981 i 1999-2004 nie podejmował on zatrudnienia ani żadnej innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnym i rentowym. W ocenie organu te okoliczności przemawiają za przyjęciem tezy, że nieuzyskanie przezeń świadczenia na zasadach ogólnych nie było spowodowane zdarzeniami o charakterze szczególnym, gdyż nie istniały przeciwwskazania do podjęcia przez stronę pracy. Praca w gospodarstwie rolnym teściów bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, jego zdaniem, nie jest szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ustawy. Przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru socjalnego, zatem nie uzasadnia jego przyznania sam tylko brak środków utrzymania.
Oddalając skargę M. L. na decyzję ostateczną, w której to skardze eksponował on 20 – letni okres zatrudnienia połączony z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, oraz 20 – letni okres pracy w gospodarstwie rodziców i teściów, podczas którego składki te nie były opłacane, dowiedziony zeznaniami świadków, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał tę decyzję za zgodną z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku podał, że cytowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy zawiera regulację szczególną, umożliwiającą przyznanie świadczenia osobom, które nie spełniają warunków dla uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Przy czym świadczenie to nie ma charakteru roszczeniowego, a przyznawane jest w drodze decyzji uznaniowej.
Zatem rolą sądów administracyjnych kontrolujących akty wydane na tej podstawie jest badanie zachowania procedury administracyjnej, spełnienia przesłanek przywołanego przepisu oraz przestrzegania reguł dotyczących decyzji uznaniowych, w tym nieprzekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja odpowiada tym wymogom. Podzielił Sąd wywód organu, że w aktach brak jest dowodów potwierdzających obiektywną niemożność uzyskania świadczenia w trybie zwykłym na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności. Przerwy w zatrudnieniu i opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie wynikały z nadzwyczajnych zdarzeń.
Skarżący w okresie swej 36-letniej aktywności zawodowej udowodnił 20 lat i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jest to okres nieadekwatny do jego wieku. W dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy wykazał on 2 lata, 11 miesięcy i 15 dni podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Na koniec Sąd zważył, iż trudna sytuacja majątkowa nie może sama z siebie uzasadniać uwzględnienia żądania, tym bardziej, gdy sytuację tę skarżący prezentuje w różny sposób. Z treści oświadczenia złożonego w postępowaniu administracyjnym nie wynika, aby był właścicielem gospodarstwa rolnego, jak to podał we wniosku o przyznanie prawa pomocy w sprawie sądowoadministracyjnej.
Nadto Sąd miał na uwadze, że w razie braku środków utrzymania istnieje obowiązek alimentacyjny osób bliskich. Jako podstawę prawną orzeczenia przytoczył art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo procesowe z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. przez pominięcie dowodu z orzeczenia o stopniu niepełnoprawności z dnia [...] listopada 2009 r., potwierdzającego niepełnosprawność skarżącego od dnia [...] lipca 2003 r., czyli jeszcze przed datą orzeczenia całkowitej niepełnosprawności, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 83 ustawy,
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy te nie zebrały i nie rozważyły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w szczególności faktu wysokiego bezrobocia oraz wypadku, jakiemu skarżący uległ przy pracach w gospodarstwie rolnym,
- - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wypowiedzenia się i jednoznacznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czy przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania zdaniem Sądu została wykazana czy nie, co uniemożliwia jej ocenę,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 83 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności mające wpływ na uzyskanie przedmiotowego świadczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dowodzono, iż skarżący od lipca 2003 r. ma problemy zdrowotne, co mogło stanowić obiektywną i niezależną od niego przeszkodę w podjęciu stałego zatrudnienia w okresie bezpośrednio poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy. Wynika to z przywołanego wyżej orzeczenia z dnia [...] listopada 2009 r., które Sąd pierwszej instancji pominął i błędnie przyjął, że skarżący był zdolny do pracy w pełnym zakresie przed dniem [...] lipca 2007 r. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd ten nie ocenił dowodów wskazanych przez skarżącego istotnych z punktu widzenia przesłanek z art. 83 ustawy. W szczególności nie zbadał i nie rozważył kwestii bezrobocia w rejonie zamieszkania skarżącego, co w orzecznictwie uznawane jest za okoliczność wykluczającą aktywność zawodową, a zatem za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Tymczasem w województwie podkarpackim bezrobocie to sięga 20 %. Poza tym skarżący doznał istotnych urazów podczas wypadku przy pracy w gospodarstwie rolnym.
Podniesiono nadto, że Sąd nie poczynił wyraźnych ustaleń odnośnie posiadania przez skarżącego środków utrzymania, których brak jest jedną z przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpatrywanego żądania. Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w ocenie skargi kasacyjnej przesłanki z art. 83 ustawy nie zostały trafnie rozważone, zwłaszcza w zakresie przeciwwskazań do zatrudnienia z powodu pogorszenia stanu zdrowia skarżącego w 2003 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego oraz na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. W pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty podniesione w ramach pierwszej z wymienionych podstaw.
W tym zakresie wytknięto Sądowi pierwszej instancji naruszenie procedury polegające m.in. na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu przesłanek wynikających z niewyjaśnienia sprawy przez organy administracyjne w zakresie bezrobocia i wypadku skarżącego. Zarzut ten, rozważany jako pierwszy, gdyż jest najdalej idący, okazał się niesłuszny. Przede wszystkim autorka skargi kasacyjnej formułując go nie wskazała, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organy, które to naruszenie mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wadliwość ta zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od szerszych motywów w tym zakresie. Jednakowoż trzeba stwierdzić, że odnośnie rzekomego wypadku skarżącego podczas pracy w gospodarstwie rolnym, i to rzekomo przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, zarówno w aktach administracyjnych, jak i w aktach sądowych brak jest dowodu na tę okoliczność, a nawet wzmianki w skardze, odwołaniu, czy pismach skarżącego.
Dowolne byłoby zatem przyjęcie, że skarżący przed udarem mózgu, jakiego bez wątpienia doznał w dniu [...] lipca 2007 r., nie mógł pracować. Tym bardziej, gdy dowodził wykonywania wówczas pracy w gospodarstwie, czym przeczył tej konkluzji. Jest to więc okoliczność powołana przez autorkę skargi kasacyjnej gołosłownie i sprzecznie z innymi faktami, toteż pozostająca bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o kwestię bezrobocia na terenie zamieszkania skarżącego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak rozważenia tego zagadnienia, które zresztą w toku postępowania nie zostało przez skarżącego wyeksponowane jako przyczyna niepodejmowania przezeń innego zatrudnienia, nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy, skoro w toku obu postępowań skarżący wykazywał, że pracował w gospodarstwie rolnym. Poza tym brak spełnienia przesłanki niemożności uzyskania świadczenia "zwykłego" wskutek szczególnych okoliczności oceniono ważąc więcej czynników.
Istotną okazała się sprzeczność pomiędzy twierdzeniami o niemożności podjęcia zatrudnienia z jednej strony i pracą w gospodarstwie rolnym rodziców i teściów z drugiej; i to pracą bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Godzi się zważyć, że skarżący w toku obu postępowań dowodząc pracy w tych gospodarstwach nie ujawnił, aby powodem tego był brak możliwości zatrudnienia na miejscowym rynku pracy. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że uwzględnienie tej okoliczności skutkowałoby koniecznością przyznawania świadczenia w drodze wyjątku wszystkim osobom z tego terenu, a to kłóciłoby się z jego wyjątkowym charakterem.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. Podnieść bowiem wypada, że zaskarżony wyrok wydano na podstawie akt sprawy, która to sprawa trafnie została uznana za wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, przeto istniały powody dla zamknięcia rozprawy. Przeprowadzenie dowodu z orzeczenia z dnia [...] listopada 2009 r. było zbędne, skoro znajdowało się ono w aktach administracyjnych, którymi Sąd dysponował. Poza tym jest to orzeczenie o stopniu niepełnoprawności wydane przez Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnoprawności, dla innych celów niż orzeczenie komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie ma zatem znaczenia dla oceny niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy skarżącego datuje się od dnia [...] lipca 2007 r., natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od dnia [...] września 2007r. W orzeczeniu z dnia [...] listopada 2009 r. ustalono, że od [...] lipca 2003 r. skarżący jest niepełnosprawny, lecz z pewnością nie w stopniu znacznym, skoro ten stopień powiązano z późniejszą datą.
Jak wynika z materiału sprawy, w tym z dowodów zgromadzonych przez organ, a zwłaszcza twierdzeń skarżącego, niepełnosprawność nie przeszkadzała mu pracować w gospodarstwie rolnym. Już z treści samego wniosku skarżącego wynika, że pracował tamże do lipca 2007 r., bo podał w nim: "w momencie choroby pracowałem w gospodarstwie teściów". Zatem eksponowane w skardze kasacyjnej problemy zdrowotne uniemożliwiające podjęcie przez skarżącego stałego zatrudnienia w okresie poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy z tego powodu nie zostały wykazane. Naczelny Sąd Administracyjny analizując to zagadnienie miał też na uwadze fakt, że skarżący podejmując pracę w gospodarstwie rolnym osób trzecich bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie dość, że obszedł prawo, nadto nie dołożył należytej staranności w zadbaniu o swoje interesy, to jeszcze uzyskał swego rodzaju korzyść majątkową (poprzez wyższe wynagrodzenie nie uwzględniające owych składek), to dochodząc obecnie przedmiotowego świadczenia zmierza do uzyskania kolejnej korzyści bazując na takim zachowaniu.
Nie może to znaleźć aprobaty organów państwa prawa, ma też negatywny wydźwięk społeczny. Wreszcie przyszło dostrzec, że ewentualna niezdolność do pracy, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, pozwoliłaby skarżącemu na uzyskanie prawa do świadczenia w normalnym trybie (renty), a to wyłączałoby możliwość uzyskania świadczenia w drodze wyjątku.
Ostatni zarzut procesowy – naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. – jest również nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dał wyraz motywom zajętego stanowiska i spełnił wszystkie wymogi ustawowe zastrzeżone dla tej czynności. W końcowym jego fragmencie wyraźnie wskazał, iż środki, jakimi dysponuje skarżący, nie są wystarczające dla utrzymania, wszak przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru socjalnego i ta sytuacja nie stanowi podstawy do uwzględnienia żądania. Ustalenia te i ten pogląd, które należy podzielić, czynią zarzut skargi kasacyjnej chybionym. Jeśli nadto zważyć na trafną konkluzję o istnieniu obowiązku alimentacyjnego osób bliskich, posiadaniu gospodarstwa rolnego, z którego przynajmniej teoretycznie można osiągać dochody, niepodobna zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej o uchybieniach co do rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia w tej materii. Poza tym brak niezbędnych środków utrzymania jest tylko jedną z przesłanek uregulowanych w art. 83 ust. 1 ustawy.
Tym samym trzeba stwierdzić, że niewadliwie ustalony stan faktyczny, przy poprawnie zastosowanym i wyłożonym przepisie prawa materialnego, słusznie doprowadził do konkluzji o braku szczególnych okoliczności uniemożliwiających uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym przewidzianym ustawą. Powoduje to niewykazanie jednej z koniecznych przesłanek do uwzględnienia spornego żądania. Wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące prawidłowości zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie uznania administracyjnego, którego granice nie zostały przez organ przekroczone, są prawidłowe. A zatem trafny jest pogląd, że zapadłe w sprawie decyzje są zgodne z prawem.
W konsekwencji czego wyrok oddalający skargę na wspomnianą wyżej decyzję nie narusza art. 83 ustawy, zwłaszcza przez błędną wykładnię, bo jego interpretacja nie uchybia właściwym regułom. Treść tego przepisu została poprawnie zrekonstruowana i odniesiona do stanu faktycznego sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Na koniec godzi się nadmienić, że przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu może nastąpić wyłącznie przed Sądem pierwszej instancji. Stanowisko w tej materii jest już utrwalone, a wynika z faktu, iż przepisy P.p.s.a. uprawniają Naczelny Sąd Administracyjny li tylko do orzekania o kosztach postępowania między stronami.