Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 109/17 odrzucił skargę A.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że A.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby w ramach Służby Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Skarżąca wskazała, że w dniu 17 maja 2017 r. otrzymała od organu propozycję zatrudnienia, którą ze względów ekonomicznych przyjęła, jednakże kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Zdaniem skarżącej, na mocy art. 165 ust. 3 cyt. ustawy wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, bowiem ustawodawca użył w tym przepisie zwrotu "odpowiednio", co oznacza, iż dotychczasowi pracownicy stali się pracownikami KAS, a funkcjonariusze nadal mają status funkcjonariuszy.
W konsekwencji odpowiedni organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, zaś funkcjonariuszom – propozycje służby. Podaną argumentacje potwierdza treść art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i zobowiązanie go do niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż przekazane przez skarżącą do oceny prawnej zagadnienie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Zdaniem organu, brak było podstaw prawnych, aby indywidualną sytuację prawną skarżącej, tj. nieprzedstawienie jej propozycji służby, rozpatrywać w trybie administracyjnym. Pracodawca nie był bowiem prawnie zobligowany do złożenia skarżącej propozycji służby i miał możliwość wyboru rodzaju propozycji w zakresie zatrudnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Powołując treść art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym.
Podkreślił, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], opierającą się na zarzucie braku złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z treścią tego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W art. 170 cyt. ustawy określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję – złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie (ust. 2), a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby (ust. 1), bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji.
Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Przepis art. 171 w/w ustawy stanowi natomiast, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w zakresie propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i w zakresie wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia danej osoby (pracownika lub funkcjonariusza), niezależnie od dotychczasowej formy i rodzaju zatrudnienia w danej jednostce. Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Wbrew twierdzeniom skarżącej, użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.
Istotne jest również to, że funkcjonariusz nie ma w tej sytuacji obowiązku określonego zachowania się – może propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ – pracodawca zdecyduje się, w ramach aktu woli, a nie prawnego obowiązku, na przedstawienie danej osobie propozycji służby, to czyni to decyzją, stosownie do treści art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i propozycja ta stanowi jednocześnie decyzję ustalającą warunki pełnienia tej służby, która podlega zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i następnie skargą do sądu administracyjnego. Jednakże poddanie kognicji sądów administracyjnych wyżej wskazanej decyzji nie zmienia faktu, że organ nie ma ustawowego obowiązku jej podjęcia na podstawie przepisów w/w ustawy w takim rozumieniu, iż brak jest regulacji obligującej dyrektora izby administracji skarbowej do wydania decyzji o propozycji służby w stosunku do funkcjonariusza, w celu kontynuacji jego służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.
Argumentacja skarżącej zmierza do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. Spór w niniejszej sprawie związany jest zatem z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), wobec czego podlega kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. W konsekwencji przedmiotowa sprawa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych i z tego powodu skarga podlega odrzuceniu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.D., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej skarżącej propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a organ, przedkładając propozycję, występuje w charakterze pracodawcy, podczas gdy w istocie w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2) art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że spór związany z roszczeniami dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego skarżącą ze Służbą Celno – Skarbową podlega właściwości sądu pracy, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną (innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3) art. 276 ust 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że z przepisów tych wynika brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe do kontroli działalności administracji publicznej, a w szczególności są właściwe do kontroli decyzji administracyjnych i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy KAS, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną i nie przysługuje jej droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;
- 6) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że kontrola propozycji zatrudnienia nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 7) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
Z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, iż w związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż poprzez związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa, jak i ich uzasadnienie, nie dotyczą stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 109/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę A.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stanie faktycznym sprawy, w którym ustalono, że wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przedstawiono w piśmie z dnia 17 maja 2017 r., w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. A.D. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 29 maja 2017 r. Następnie przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na niewykonaniu ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że sposób ich sformułowania uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia. Zarzutami tymi obejmuje bowiem złożoną skarżącej propozycję zatrudnienia z dnia 17 maja 2017 r., którą uznaje za decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz bezczynność organu w zakresie tej propozycji zatrudnienia, co w żaden sposób nie stanowi przedmiotu rozpoznawanej sprawy.
W konsekwencji w/w zarzuty skargi kasacyjnej nie nawiązują do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym postanowieniu i nie pozwalają na ich merytoryczne rozważenie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).