Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 187/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.H. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązano Dyrektora [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego T.H. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.
T.H. – dalej jako "skarżący", będący do dnia [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS.
W dniu [...] maja 2017 r. przedstawiono skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie [...] informując go, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowe, w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji, powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanej ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Pouczono, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Skarżący przedstawioną mu propozycję zatrudnienia przyjął zastrzegając, że nie godzi się z nią i będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza względnie status ten odzyskać. W dniu [...] maja 2017 r. złożył "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył do Dyrektora [...] (dalej "Dyrektor [...]") wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby, w dniu [...] lipca 2017 r. wniósł zażalenie na bezczynność Dyrektora [...] wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby.
Wobec negatywnych odpowiedzi ze strony organu złożona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga na bezczynność Dyrektora [...], wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej pwuKAS). W skardze wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uwzględniające posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego. Zdaniem skarżącego Dyrektor [...] zobligowany był do złożenia mu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czego nie uczynił. Natomiast propozycję zatrudnienia organ uprawniony był złożyć wyłącznie dotychczasowym pracownikom.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 3 P.p.s.a. podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. W ocenie organu podstawą taką nie może być też art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (uKAS), bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy pwuKAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącego miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 uKAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącego.
Nadto zauważono, że na mocy przepisu art. 165 ust. 7 pwKAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaprzeczył, by propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 pwuKAS miała charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie spełniała warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie stanowiła bowiem samodzielnej czynności administracyjnoprawnej dotyczącej bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. W ocenie Sądu prawa i obowiązki funkcjonariusza nie zostały w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołało samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Zdaniem Sądu przedstawione cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną.
Sąd uznał natomiast, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą, dotyczy bezczynności Dyrektora [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego i z tej przyczyny uznał się za upoważniony do orzekania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Przyjął, że Dyrektor [...] miał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w związku z czym, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") zobowiązał organ do dokonania rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji w następstwie rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności związanych z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 pwuKAS.
Analizując treść art. 169 ust. 4 i art. 171 ust. 1 pwuKAS Sąd zauważył, że propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną. Natomiast instytucja prawna przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, będącą wynikiem przyjęcia propozycji pracy, nie została zdefiniowana w aktach prawnych. Z tej przyczyny Sąd dokonał interpretacji treści pojęcia "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy".
Przyjął, że na pojęcie to składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne. Po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Wskazał, że zgodnie z art. art. 170 ust. 1 pkt 2 pwuKAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, które wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zatem, w opinii Sądu, skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia.
Jako podstawą prawną do wydania decyzji, w tym przypadku Sąd wskazał art. 170 ust. 3 pwuKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS- interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Odwołując się do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2014r. (sygn. akt I OSK 2489/12 publ. CBOSA) Sąd stwierdził, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że wyrok NSA wydany został w odmiennym stanie prawnym, gdyż dotyczy propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia, jednak ze względu na zagwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu, kontrolą sądową powinna być objęta również sytuacja prawna funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji dalszej służby.
Sąd zauważył, że złożona skarżącemu propozycja nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wybrano wobec niego opcję propozycji zatrudnienia. Nie zawierała także informacji o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem skarżącego działań. Uznał, że takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnie zagwarantowanym prawem do sądu. Nadto, działanie takie nie jest zgodne z zagwarantowanym każdemu, kto spełnia kryteria obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych, prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego, o czym mowa w art. 60 Konstytucji RP. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.
Jako niezasługującą na uwzględnienie potraktowano argumentację skarżącego w takim zakresie, w jakim wskazywał on, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby.
W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w przepisach wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Natomiast złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem, w opinii Sądu, pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).
Sąd zaznaczył, że określenie tych przyczyn nie może sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 pwuKAS, ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
Orzekając w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ze względu na obiektywne trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez wyznaczonego przez Dyrektora [...] pełnomocnika zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i odrzucenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny;
- 2. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor [...], nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji;
- 3. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora [...] oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia;
- 4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;
- 5. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno by zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynik taka wola ustawodawcy.
W ramach uchybień przepisom prawa materialnego wskazano jako naruszony art. 276 ust. 2 uKAS, w związku z art. 170 ust. 3 pwuKAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.
Uzasadniając przedstawione zarzuty Dyrektor [...] stwierdził, że wbrew wyrażonemu przez Sąd I instancji poglądowi wywiedzionemu z błędnej wykładni art. 170 ust. 3 pwuKAS, brak drogi przed sądem administracyjnym do dochodzenia przedstawionych przez skarżącego w skardze roszczeń. Użyty w treści art. 170 ust. 3 pwuKAS zwrot "wygaśnięcie stosunku służb funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby" odnosi się do skutków a nie "trybu" wygaszania stosunków służby. Ustawodawca bowiem ani nie odesłał wprost do odpowiedniego uregulowania w ustawie o KAS ani też nie nakazał, by stosować przepisy o zwolnieniu ze służby w sposób odpowiedni w przypadku, o którym mowa w tym przepisie.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował także, by podstawę wydania w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie stanowić mógł art. 276 ust. 2-6 uKAS. Zauważono, że w uchylonej ustawie o Służbie celnej art. 188 określał rodzaj spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych. Przepis ten zatem, w powiązaniu z art. 3 § 3 P.p.s.a., stanowił podstawę prawną do kierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisach uKAS takiego rozwiązania brak. Natomiast ustawowy nakaz traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego, jako zwolnienia ze służby, wyklucza możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, skarżący kasacyjnie wskazał, że do naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. może także dojść w sytuacji, gdy Sąd orzeka na podstawie nieistniejących okoliczności sprawy. Zauważono, że w stosunku do skarżącej nie prowadzono postępowania mającego na celu wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby (skarżąca wniosku o wydanie takiej decyzji nie złożyła), nie wypowiedziano umowy o pracę ani nie rozwiązano stosunku służbowego. Nie miało też miejsca jakiekolwiek inne indywidualne rozwiązanie stosunku pracy lub służby. Przywołane przez Sąd I instancji wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się do regulacji prawnych, które są przedmiotem sporu oraz interpretacji Sądu w przedmiotowej sprawie.
Organ skarżący kasacyjnie uznał natomiast za adekwatny dla wykładni przepisów regulujących powstanie Krajowej Administracji Skarbowej wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 z 1998 r., poz. 872), które również wprowadzały instytucję ustania stosunku pracy poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, analiza wyroku o sygn. K 1/99 wydanego dnia 13 marca 2000 r. potwierdza prawidłowość działania Dyrektora [...]. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku, uzasadniając konstytucyjność zastosowanych rozwiązań prawnych, stwierdził, iż "Biorąc jednak pod uwagę dokonywane ważne przeobrażenia ustrojowe a zwłaszcza przyjętą w art. 58 ust. 1 ww. ustawy zasadę wygaśnięcia z mocy ustawy stosunków pracy osób wymienionych w jej art. 52-54 i 56, uznać należy, że z punktu widzenia zasady równości wszystkich pracowników, których wspólną łączącą ich cechą relewantną jest właśnie to, że ich stosunki pracy wygasają z mocy prawa, usprawiedliwione jest odstąpienie od niektórych środków prawnych związanych z ochroną stosunków pracy. Przemawiają za tym przynajmniej dwie okoliczności.
Po pierwsze - wygaśnięcie stosunków pracy z mocy samego prawa rodzi pewien automatyzm, gdzie przy konsekwentnym stosowaniu tejże zasady, faktycznie nie ma miejsca na wartościowanie sytuacji prawnych a także na jakąkolwiek formę oświadczenia woli, zarówno ze strony pracodawcy jak i związków zawodowych, ponieważ nie ma miejsca na taką indywidualizację okoliczności prawnych i faktycznych, w której możliwa byłaby aktywność któregokolwiek z tych podmiotów, mająca wpływ na treść stosunku prawnego. Po drugie - jeżeli uznać, że z punktu widzenia zasady równości wszystkich pracowników, o których mowa w art. 52-54 i 56, podlegających takiemu trybowi rozwiązania stosunku pracy, przyjęta zasada jest uprawniona, to każde odstępstwo od takiego automatycznego wygaśnięcia stosunku pracy prowadzić mogłoby do naruszenia zasady równości".
Cytując w dalszym ciągu uzasadnienie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżący kasacyjnie wskazał, że "w przypadku art. 58 ust. 1 zarzut niezgodności z ww. przepisem konstytucji jest bezprzedmiotowy, ponieważ natura kształtowanych w związku z wygaśnięciem stosunku pracy z mocy prawa stosunków prawnych jest tego rodzaju, że w rzeczywistości możliwość kwestionowania indywidualnych rozstrzygnięć nie istnieje, ponieważ takich rozstrzygnięć nie ma".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko przypadki, o których mowa w art. 183 § 2 oraz art. 189 P.p.s.a.
Analiza zarzutów procesowych zawartych w pkt 1, 2 i 4 skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zmierzają one generalnie do zakwestionowania właściwości Sądu I instancji do rozpoznania skargi złożonej przez byłego funkcjonariusza Urzędu Celnego na propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej (dotychczas "uKAS") w miejsce administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.
Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 pwuKAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 pwuKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem jej art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 pwuKAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w uKAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 pwuKAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej czynności podejmowanych przez organy KAS na podstawie art. 165 ust. 7 pwuKAS w związku z koniecznością dostosowania do potrzeb nowej instytucji dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy.
Niewątpliwie rozbieżności te zostały usunięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r.
W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 pwuKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w cyt. uchwale, że pwuKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwuKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwuKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwuKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS, a z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek po pierwsze - złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po drugie – przyjęcia tej propozycji przez jej adresata.
Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwuKAS pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć w przytoczonej uchwale, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby skutek w postaci zawarcia stosunku pracy nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.
Kwestią poza sporem w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie był fakt skorzystania przez organ, na podstawie art. 165 ust. 7 pwuKAS, z jednej z możliwych opcji dotyczących zmiany dotychczasowego stosunku łączącego go z funkcjonariuszem czy pracownikiem. Skarżącemu przedstawiono bowiem ofertę w postaci propozycji pracy. Oferta ta została przez niego de facto przyjęta. Doszło zatem do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwuKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby.
Rozważając kwestię dopuszczalność skargi złożonej na propozycje zatrudnienia, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przyjmując, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi swego rodzaju ofertę mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 pwuKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 pwuKAS). Zasadnie także wykluczył możliwość przypisania przedstawionej skarżącemu propozycji charakteru decyzji administracyjnej. Także trafnie ocenił, na podstawie treści regulacji zawartych w przepisach pwuKAS, że organ nie miał obowiązku składania funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji dalszej służby. Mógł bowiem złożyć zarówno pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia.
W konsekwencji powyższego, prawidłowo interpretując art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., Sąd I instancji powinien był przyjąć, iż zachowanie organu niemieszczące się w granicach wyznaczonych tym przepisem (pkt 1-4 art. 3 § 2 P.p.s.a.) nie może być objęte kontrolą sądu administracyjnego.
Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak określonego aktu lub czynność ze strony organu administracji, jednak wyłącznie wtedy, gdy organ miałby obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przyjmując zatem, że skarżąca nie jest uprawniona domagać się propozycji dalszej służby, a złożona jej propozycja zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością mieszcząca się w katalogu działań organu wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a., błędne byłoby stanowisko Sądu I instancji uznające swoją właściwość do rozpoznania skargi.
Zauważyć jednak trzeba, że Sąd I instancji dokonał zmiany przedmiotu skargi – ze skargi na bezczynność Dyrektora [...] polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby, na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał swoją właściwość przy tak sprecyzowanym przedmiocie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku, związanie granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło kontrolę kwestii dotyczącej dokonania przez Sąd I instancji modyfikacji przedmiotu sprawy. Próba zakwestionowania takiego działania Sądu za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a nie mogła być uznana za skuteczną. Natomiast, wobec postawienia zarzutu naruszenia art. 276 ust. 2 i 6 uKAS poprzez jego błędną wykładnię, kontroli Sądu Odwoławczego poddane mogło zostać stanowisko Sądu I instancji co do właściwości sądów administracyjnych w sprawie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej w przypadku przyjęcia przez skarżąca propozycji zatrudnienia.
Sąd I instancji, powołując się na stanowisko zajęte w wyroku WSA w Gdańsku, uznał swoją kognicję przyjmując, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wywołuje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powoływane w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko orzecznictwa zajęte zostało w stanie faktycznym sprawy odbiegającym od sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej. Cytowany przez Sąd I instancji wyrok WSA w Gdańsku wydany został w sytuacji wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono ani propozycji zatrudnienia ani pełnienia służby. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej wynikał zatem z regulacji zawartej w art. 276 ust. 2-3 uKAS, w których wskazano, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. Nie oznacza to jednak, że art. 276 uKAS mógłby mieć zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia. Sytuacja ta nie jest bowiem traktowana przez ustawodawcę, jako tożsama ze zwolnieniem ze służby, o czym wyraźnie stanowi zamknięty katalog zdarzeń traktowanych przez ustawodawcę jako wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pwuKAS). W katalogu tym nie zamieszczono zdarzenia polegającego na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy.
Z transparentnie wyrażonej przez ustawodawcę woli wynika jednoznacznie, że tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Nie bez znaczenia dla sprawy ma przy tym treść art. 277 uKAS wskazujący sąd powszechny, jako właściwy dla sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 uKAS. Regulacją ta czyni bowiem zadość nałożonemu na legislatora obowiązkowi zapewnienia na poziomie ustawy dostępu do sądu, bez konieczności domniemywania drogi administracyjnej dla przypadków niewskazanych wyraźnie w ustawie.
W konsekwencji, dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 276 ust 2 uKAS w zw. z art. 170 ust. 3 pwuKAS nie jest zasadna. Przeciwny niż wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd wyraźnie przedstawiony został w cytowanej powyżej uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r.
Przytoczony natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany na gruncie ustawy o Służbie Celnej dotyczył sprawy przekształceń w ramach stosunku służbowego, bez wątpienia wymagających kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Natomiast przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy nie jest wewnętrznie modyfikowany lecz ulega zmianie w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwuKAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy).
Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwuKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął (jak to nastąpiło w niniejszej sprawie), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy procedury administracyjnej.
W takiej sytuacji stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, a funkcjonariusz traci tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 2768/18, publ. CBOSA).
Z powyższego wynika, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął właściwość sądów administracyjnych w sprawie bezczynności polegającej na braku wydania decyzji administracyjnej w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez skarżącą. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS, a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skarga na bezczynność przy tego rodzaju propozycji, jaka została przedstawiona skarżącej jest zatem niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (tak też przykładowo uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia - 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 960/18, 13 listopada 2019 r. sygn. akt 668/18, 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 771/18 publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Z art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia uwzględniając charakter sprawy.