Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1840/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1333/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] 1949r. nr [...], na wniosek Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego w [...], wywłaszczono, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 1c, f oraz art. 4 pkt 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138), przywoływanego dalej w uzasadnieniu jako: "dekret", na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość położoną w [...] objętą lwh 73 księgi gruntowej katastralnej [...], oznaczonej jako pgr. [...] o pow. 5167m2, stanowiącej własność Wincentego Czapika.

Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] 1954r. nr [...] utrzymała w mocy powyższe orzeczenie Wojewody [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia wystąpili spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, zarzucając jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na sankcjonowanie działań okupanta. Zdaniem wnioskodawców zajęcie przez okupanta w okresie wojny 1939 – 1945r. przedmiotowej nieruchomości na cele policyjne i wojskowe nie stanowi realizacji celów, o których mowa w art. 2 ust. 1 dekretu.

Decyzją z dnia [...] 2009r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] 1949r. [...] oraz utrzymującej owo orzeczenie w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] 1954r. nr [...] w części nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o pow. 5167m2.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili się M. Z., A. C., G. J., M. K., M. C., P. C., M. J., T. C., T. L., R. L., B. W., B. B., J. S., R. S., M. S. i M. S. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2009r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1954r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] 1949r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], objętej lwh 73 księgi gruntowej katastralnej [...], oznaczonej jako pgr. 1 kat. 37/1 o pow. 5167 m2, stanowiącej własność W. C. Rozpatrując sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że na podstawie dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w okresie od 1 września 1939r. do 9 maja 1945r. na cele określone w art. 2 dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Natomiast ust. 2 powołanego artykułu dopuszczał także wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939r. do dnia 9 maja 1945r. na cele wymienione w art. 2 i przewidzianych w dniu wejścia w życie dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. Minister wskazał, że wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w wyżej wymienionym okresie na cele: budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi – lub przejętych na własność Państwa, cele wojskowe, pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki sportowe i cmentarze, pod zalesienia lub na melioracje, na cele użyteczności publicznej.

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość od 1941r. używana była przez wojska niemieckie na cele policji niemieckiej, następnie od 18 stycznia 1945r. do lutego 1947r. zajmowały ją wojska radzieckie na swoje cele, po czym przejęta została przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, który przekazał ją we władanie Centralnemu Zarządowi Przemysłu Naftowego w [...], który z kolei oddał ją w użytkowanie podlegającemu mu przedsiębiorstwu państwowemu pn. "[...]’’. W związku z powyższym Minister stwierdził, że spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 1 i art. 2 dekretu.

Organ wskazał, że w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006r., w sprawie I SA/Wa 1079/05, dotyczącym orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego w wyniku przeprowadzenia tego samego postępowania wywłaszczeniowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że każdy z celów określonych w art. 2 ust. 1 lit. a – f dekretu stanowi samodzielną podstawę wywłaszczenia. Dlatego też zdaniem Ministra zajęcie nieruchomości przez wojska radzieckie wyłącznie na cel wojskowy nie naruszało przepisów dekretu. Jak ustalił Minister, przedmiotowa nieruchomość od 1947r. znajdowała się we władaniu Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego, co wypełnia przesłankę władania nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu, a ponadto była ona przewidziana na rozbudowę przedsiębiorstwa państwowego pn. "[...]’’ Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione z siedzibą w [...].

W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia nieruchomości wynikające z przepisów dekretu, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenia wywłaszczeniowe rażąco naruszały prawo, co obligowałoby organ do stwierdzenia ich nieważności.

Dalej organ wskazał, że art. 3 dekretu nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek zgłoszenia wniosku do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950r. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 13 czerwca 1949r. Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego w [...] wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie kompleksu gruntów położonych w [...], a wśród wskazanych gruntów znajdowała się także nieruchomość o pow. 5167 m2, należąca do W. C. Pismem z dnia 9 czerwca 1949r. Minister Gospodarki i Energetyki zatwierdził wniosek Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego o wywłaszczenie na rzecz "[...]’’ Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego w [...], nadzorowanego przez Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego.

Ostatecznie Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego złożył do Wojewody [...] wniosek z dnia 13 czerwca 1949r., w którym ubiegał się o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości na rzecz, również podlegającego mu. "W. P.’’ Przedsiębiorstwa Państwowego w [...]. W tym miejscu Minister wskazał, że ubiegającym się o wywłaszczenie był nadal Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego, a jedynie zmienił się podmiot mu podległy, na rzecz którego wnioskowano o dokonanie wywłaszczenia. W stosunku do pierwotnego, zatwierdzonego przez Ministra Górnictwa i Energetyki wniosku, nie zmienił się również przedmiot wywłaszczenia, czyli nieruchomość, ani przeznaczenie zawnioskowanego do wywłaszczenia gruntu. Minister nadmienił, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 25 października 1949r. zostało wydane po przeprowadzeniu 6 września 1949r. rozprawy wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że odszkodowanie ustalone zostanie odrębnym orzeczeniem oraz uzasadniono przyczyny odrzucenia sprzeciwów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podpisania orzeczenia wywłaszczeniowego przez osobę nieuprawnioną, organ nadzoru wskazał, że widnieje na nim stwierdzenie "za Wojewodę’’ i podpis kierownika oddziału [...]. Wprawdzie w aktach sprawy nie znajduje się pełnomocnictwo lub inny dokument świadczący o legitymacji do działania przez wyżej wymienioną osobę w imieniu Wojewody [...], jednakże, zdaniem Ministra, zważywszy na fakt, że przedmiotowe orzeczenie podlegało weryfikacji przed organem II instancji, który utrzymał je w mocy, należy uznać, iż osoba podpisana na nim posiadała legitymację do działania w imieniu organu. Ponadto podkreślono, że pełnomocnictwa do działania w imieniu organu nie były dołączane do akt postępowania administracyjnego, lecz były przechowywane w aktach osobowych pracownika.

Końcowo Minister wyjaśnił, że stwierdzenie, iż decyzja administracyjna rażąco narusza prawo możliwe jest jedynie w sytuacji bezspornego ustalenia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, jak i w sytuacji, gdy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Ministra zgromadzony zaś w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenia rażąco naruszają prawo. Organ nie stwierdził także, by naruszały one pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł M. S. zarzucając jej naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 156 § 1 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
3. 2) art. 156 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez brak zbadania całości orzeczeń wywłaszczeniowych oraz poprzedzających ich wydanie postępowań administracyjnych, w szczególności w świetle faktu, że w orzeczeniu Wojewody Krakowskiego jako podstawę prawną wywłaszczenia wskazano art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r., a Minister odniósł się wyłącznie do przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu;
4. 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia na jakie cele nieruchomość stanowiąca własność W. C. została przejęta przez wojska radzieckie i ograniczenie się do wskazania, że wojska przejęły tę nieruchomość na "swoje cele’’;
5. 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia co działo się z nieruchomością w dniu wejścia w życie dekretu i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się od 1947r. we władaniu Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego, w szczególności w świetle twierdzeń skarżącego, że znajdowała się ona w owym czasie w użytkowaniu I. C.;
6. 5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nieruchomość była przewidziana w dniu wejścia w życie dekretu na rozbudowę przedsiębiorstwa państwowego Centrala Zaopatrzenia Materiałowego, w sytuacji gdy okoliczność ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowi jedynie powtórzenie uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu, które zostało oparte wyłącznie na twierdzeniach podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie, a to zwłaszcza w świetle faktu, że z dołączonej do akt mapy oraz informacji posiadanych przez skarżącego, nieruchomość nie była wykorzystywana na cele wskazane w orzeczeniu o wywłaszczeniu, nie była zabudowana magazynami ani garażami, lecz była przedmiotem uprawy rolnej;
7. 6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia czy osoba, która podpisała decyzję Wojewody [...] była osobą upoważnioną do jej podpisania;
8. 7) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego przez organ rozstrzygnięcia;
9. II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
10. 1) art. 1 w zw. z art. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że zajęcie majątku najpierw przez wojska niemieckie na cele policji niemieckiej, a następnie przez wojska radzieckie oznacza, że spełnione były przesłanki wywłaszczenia, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że przejęcie nieruchomości przez armię niemiecką czy radziecką może być uznane za zajęcie na cele użyteczności publicznej;
11. 2) art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86, poz. 776 ze zm.), przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie", poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie podstawowej przesłanki dopuszczającej wywłaszczenie – "względów wyższej użyteczności’’;
12. 3) art. 3 ust. 2 dekretu poprzez brak uwzględnienia rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe, a polegającego na braku tożsamości podmiotów, na rzecz których ma nastąpić wywłaszczenie wskazanych we wniosku o wywłaszczenie oraz decyzji wywłaszczeniowej.

W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 18 marca 2013r. również uczestnik postępowania – [...] Sp. z o. o. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. S. wyrokiem z dnia 27 marca 2013r. wskazał, że w myśl art. 1 ust 1 tegoż dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939 – 1945 na jeden z celów określonych w art. 2 pkt 1 i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa (art. 2 pkt 2).

Sąd wskazał, że z art. 2 dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na wymienione pod literami "a – f" cele, oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Sąd, powołując się na pogląd wyrażony w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006r., w sprawie I SA/Wa 1079/05, wskazał, że stwierdzenie w pkt 1c – "na cele wojskowe" oznacza, że nieruchomość mogła być zajęta na każdy cel wojskowy, gdyż dekret nie określał dokładnie i konkretnie tego celu. Przepis art. 2 ust. 1c dekretu nie wskazuje, jakie podmioty mogły dokonywać zajęcia nieruchomości. Znaczenie ma jedynie cel zajęcia (cel wojskowy), bez potrzeby dokonywania oceny tego faktu. Poza tym oczywiste jest zdaniem Sądu, że w dekrecie chodzi o nieruchomości zajęte przez obce wojska, a nie przez wojsko polskie.

Zdaniem Sądu zajęcie i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez armię niemiecką, a następnie – od 18 stycznia 1945r. – przez armię radziecką spowodowało, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939r. do 9 maja 1945r. na cel wojskowy. Poza tym Sąd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość była przewidziana w dniu wejścia w życie dekretu na rozbudowę [...].

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że cel wojskowy określony w art. 2 ust. 1c dekretu musi być jednocześnie celem użyteczności publicznej – gdyż wynika tak z nazwy dekretu. Podstawą orzekania w sprawie są przepisy prawa skonkretyzowane w poszczególnych artykułach aktu prawnego. Jeżeli przepis art. 2 pkt. 1c używa określenia "na cele wojskowe", to należy rozumieć je dosłownie – na każde cele wojskowe. Cele te nie muszą być jednocześnie celami użyteczności publicznej, bo takie cele zostały określone pod literą "f". Gdyby ustawodawca chciał, aby wywłaszczenie dotyczyło tylko nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej, to nadałby art. 2 inne brzmienie. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006r. w sprawie I SA/Wa 1079/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008r. w sprawie I OSK 1807/06 oddalający skargi kasacyjne.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi zmierzają w istocie do tego, by organ nadzoru ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zasadności dokonanego wywłaszczenia, do czego nie jest uprawniony. Sąd przypomniał, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem kontroli jest ustalenie, czy decyzja została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 K.p.a. nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Niezasadne jest ponadto powoływanie się przez skarżącego na mapę pochodzącą z 1979r., z której miałby wynikać stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, wykluczający wywłaszczenie, gdyż istotny w sprawie jest stan nieruchomości na datę wywłaszczenia, a więc na dzień 25 października 1949r. Nie uzasadnia również stwierdzenia nieważności zarzut dotyczący braku ustalenia przez organ nadzoru czy osoba, która podpisała kwestionowane orzeczenie była osobą upoważnioną do działania, bowiem w chwili obecnej nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że takie upoważnienie nie istniało.

Sąd dodatkowo podkreślił, że w kwestionowanym postępowaniu wywłaszczeniowym nie doszło do zmiany podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, ponieważ jak słusznie podniósł Minister, wnioskującym o wywłaszczenie był Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego, a zarówno Centrala Zaopatrzenia Materiałowego Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione w [...], jak i Wiercenia Poszukiwawcze Przedsiębiorstwo Państwowe w [...] stanowiły podmioty mu podległe.

Sąd podzielił zatem stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] 1949r. oraz decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia 26 lutego 1954r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto stwierdził, że nie zachodzą również pozostałe przesłanki do stwierdzenia ich nieważności, określone w art. 156 § 1 K.p.a., a zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące, zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S. Skargę oparto na zarzucie:

1. I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i ograniczenie się do rozpatrzenia i omówienia części z nich, a w stosunku do pozostałych wskazanie, że "wszystkie pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne", a w rezultacie uchylenie się przez Sąd I instancji od obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji;
3. 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak merytorycznej analizy wszystkich zarzutów zawartych w skardze i ograniczenie się przez Sąd I instancji do ogólnikowego stwierdzenia "wszystkie pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne";
4. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dokonania w zaskarżonym wyroku oceny zgodności z prawem ustaleń faktycznych przyjętych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i ograniczenie się przez Sąd I instancji do powtórzenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organ w zaskarżonych decyzjach;
5. 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia z "jakich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych" wynika fakt zajęcia nieruchomości w okresie wojny przez policję i armię niemiecką, a po wyzwoleniu [...] przez armię radziecką, w której władaniu nieruchomość pozostała do 1947r., co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie weryfikacji zaskarżonego orzeczenia, a ponadto uniemożliwia skarżącemu polemikę z przyjętymi za podstawę wyroku ustaleniami;
6. 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w jaki sposób Sąd I instancji ustalił, wbrew treści zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego, że w odniesieniu do nieruchomości zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia określone w art. 1 i 2 dekretu, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie weryfikacji zaskarżonego orzeczenia, a ponadto uniemożliwia skarżącemu polemikę z przyjętymi za podstawę wyroku ustaleniami;
7. 6) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia i wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że niezasadny jest zarzut zgłoszony przez skarżącego dotyczący rażącego naruszenia prawa przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe w związku z faktem, że brak było tożsamości podmiotów, na rzecz których nastąpić miało wywłaszczenie wskazanych we wniosku o wywłaszczenie oraz decyzji wywłaszczeniowej i ograniczenie się przez Sąd I instancji do wskazania, że podziela stanowisko przyjęte w decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z którego wynika, że przedsiębiorstwo państwowe pn. Wiercenia Poszukiwawcze oraz Centrala Zaopatrzenia Materiałowego stanowiły podmioty podległe Centralnemu Zarządowi Przemysłu Naftowego, co więcej Sąd I instancji nie wyjaśnił znaczenia terminu "podmioty podległe";
8. 7) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak zbadania przez Sąd I instancji czy rzeczywiście w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że nieruchomość została zajęta na cele wojskowe i ograniczenie się przez Sąd I instancji do lakonicznego i w żaden sposób nieuzasadnionego stwierdzenia, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że nieruchomość w okresie wojny zajęta była najpierw przez policję i armię niemiecką, które korzystały ze znajdujących się tam garaży i magazynów, a po wyzwoleniu [...] (w dniu 18 stycznia 1945r.) nieruchomość została zajęta przez armię radziecką i pozostawała w jej władaniu do 1947r., w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji Minister również w żaden sposób nie zbadał, ani nie uzasadnił, czy rzeczywiście została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości na cele wojskowe, co stanowiło podstawowy obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, gdyż stwierdzenie braku spełnienia chociaż jednej z dwóch przesłanek wywłaszczenia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych;
9. 8) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak zbadania czy Minister prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość była przeznaczona na rozbudowę przedsiębiorstwa państwowego pn. "Centrala Zaopatrzenia Materiałowego" z siedzibą w [...] i ograniczenie się przez Sąd I instancji wyłącznie do wskazania, że taka okoliczność wynika z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego, podczas gdy na Sądzie I instancji spoczywał obowiązek weryfikacji czy ustalenia przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy w treści zaskarżonej decyzji ograniczono się do lakonicznego stwierdzenia, że "z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego". Skarżący podniósł, że w dniu wejścia w życie Dekretu nieruchomość użytkowana była przez I. C., a ponadto na etapie postępowania wywłaszczeniowego podnoszono, że w planach zabudowy [...] przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową, co czyniło wątpliwym spełnienie drugiej z przesłanek wywłaszczenia i wymagało wnikliwej weryfikacji jej spełnienia przez organy administracyjne i skontrolowania tych ustaleń przez Sąd I instancji, tymczasem odwołanie się przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu do treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej nie może być uznane za wykonanie funkcji kontrolnej przez ten Sąd, co więcej treść uzasadnienia podlegającej weryfikacji decyzji nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, co czyni również zasadnym zarzut wadliwych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji;
10. 9) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak powołania się na upoważnienie (przez osobę podpisującą decyzję o wywłaszczeniu w imieniu Wojewody Krakowskiego) nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż po upływie kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanego orzeczenia nie można w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości stwierdzić, że takie upoważnienie istniało, co czyni zasadnym zarzut braku wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej oraz zarzut oparcia wyroku na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W związku z podniesieniem przez skarżącego zarzutu niepodpisania decyzji przez osobę uprawnioną, organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i zbadania tej okoliczności, a Sąd I instancji powinien zbadać, czy rzeczywiście działania takie zostały podjęte przez organ, tymczasem z treści zaskarżonego orzeczenia wynika, że Sąd zaakceptował fakt braku ustalenia tej okoliczności przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (wbrew brzmieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), stwierdzając niezgodnie z przepisami, że okoliczności tej nie da się ustalić (pomimo faktu, że organ niewątpliwie ma dostęp do odpowiednich akt archiwalnych, w tym m. in. do akt osobowych pracowników), a w konsekwencji wadliwie przyjął, że brak możliwości ustalenia tej okoliczności nakazuje przyjęcie, że decyzja została podpisana przez osobę uprawnioną.
11. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
12. 1) art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 1 i art. 2 dekretu przez błędną wykładnię i przyjęcie, że cel wojskowy określony w art. 2 ust. 1c dekretu to każdy cel wojskowy, który nie musi być równocześnie celem użyteczności publicznej, w sytuacji gdy z wykładni systemowej przepisów dekretu, w tym z tytułu dekretu (o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej), a także zawartego w dekrecie odesłania do przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że cele wojskowe, które wymienione zostały w art. 2 dekretu muszą być równocześnie celami użyteczności publicznej. Ustawodawca nie użył w dekrecie sformułowania "na cele publiczne", ale na "cele użyteczności publicznej", a zatem wykluczone jest uznanie, że przejęcie nieruchomości przez armię niemiecką czy radziecką może być w jakiejkolwiek sytuacji uznane za przejęcie na cel "użyteczności publicznej". Zdaniem skarżącego kasacyjnie wszystkie cele określone art. 2 pkt 1 dekretu mają być celami użyteczności publicznej. Świadczy o tym nie tylko wykładnia systemowa oraz celowościowa (tytuł dekretu), ale także brzmienie innych celów wymienionych w tym przepisie (które wprost wskazuje na ich służenie społeczeństwu polskiemu) takich, jak "budowa, rozwój i utrzymanie komunikacji publicznej", "pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze", które z istoty rzeczy są celami użyteczności publicznej. W rezultacie nie może budzić wątpliwości fakt, że cele wojskowe wymienione w tym przepisie również mają spełniać cechę użyteczności publicznej.
13. 2) art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 4 dekretu w zw. z art. 1 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że cele wojskowe wskazane w art. 2 dekretu nie muszą być równocześnie celami użyteczności publicznej, podczas gdy art. 4 dekretu nakazywał stosować do postępowania prowadzonego na podstawie dekretu przepisy wyżej wskazanego rozporządzenia, co oznaczało, że do postępowania wywłaszczeniowego (w braku stosownego wyłączenia), znajduje zastosowanie również art. 1 rozporządzenia, z którego wyraźnie wynikało, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, a zatem zastosowanie szczegółowych przesłanek dekretu nakładało na organy obowiązek stwierdzenia zaistnienia również tej przesłanki wywłaszczenia. W konsekwencji nie można zasadnie twierdzić, że wywłaszczenie na cele wojskowe oznaczało każdy cel wojskowy, jedynie bowiem takie cele wojskowe, które równocześnie uzasadniały wywłaszczenie ze względów wyższej użyteczności mogły stanowić przesłankę wywłaszczenia na podstawie dekretu. Ponadto wskazano, iż Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że w dniu wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego w I instancji formalnie obowiązywały przepisy Konstytucji RP z dnia 21 marca 1921r., która w art. 99 w sposób wyraźny ustanawiała ochronę prawa własności i dopuszczała jego ograniczenie wyłącznie na podstawie ustawy i wyłącznie w sytuacji wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Z kolei, w dniu wydawania decyzji w II instancji przez Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] obowiązywała już Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952r., która również "poręczała całkowitą ochronę prawa własności i dziedziczenia".
14. 3) art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 dekretu poprzez przyjęcie, że nie jest konieczna tożsamość podmiotów wskazanych we wniosku o wywłaszczenie i podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie następowało oraz, że wystarczającym jest istnienie relacji podległości pomiędzy podmiotem składającym wniosek a podmiotem, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia;
15. 4) art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] 2012r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] 2009r. nie naruszają prawa, gdy organ w zaskarżonej decyzji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy decyzje wywłaszczeniowe obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w dniu ich wydania nie były spełnione przesłanki wywłaszczenia określone w dekrecie, a jak słusznie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowych nie była spełniona przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek wywłaszczenia, wymaga stwierdzenia nieważności tych decyzji.

W oparciu o wyżej wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada na wstępie zauważyć, iż postępowania administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczającego z powodu jego rażącego naruszenia prawa. Z powyższego punktu widzenia nie można nie dostrzegać dorobku orzecznictwa i nauki w zakresie rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", który determinuje ocenę zarzutów stawianych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Otóż powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r., w sprawie SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.).

W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r., w sprawie III ARN 22/95 niepubl.) Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r., w sprawie II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

Ponadto wśród uwag wstępnych należy także wskazać, iż podstawę prawną orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stanowiły przepisy dekretu, przewidujące możliwość wywłaszczenia nieruchomości, które w okresie wojny 1939 – 1945 zostały zajęte między innymi na cele wojskowe (art. 2 pkt 1c) lub cele użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1f). Uregulowania dekretu były już przedmiotem analizy tutejszego Sądu, który wskazywał, iż wywłaszczenie w trybie dekretu mogło nastąpić tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. 1) nieruchomość winna być w okresie wojny w latach 1939 – 1945 zajęta na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu;
2. 2) nieruchomość winna być w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego, lub przedsiębiorstw państwowych;
3. 3) nieruchomość w dniu wydania decyzji wywłaszczającej winna być nadal użytkowana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu
4. 4) nieruchomość winna zostać częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych lub też jej zagospodarowania winno być przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (vide chociażby wyroki NSA: z dnia 27 marca 2014r., w sprawie I OSK 2214/12, niepubl.; z dnia 18 listopada 2013r., w sprawie I OSK 1383/12, niepubl.; z dnia 13 marca 2014r. w sprawie I OSK 461/13, niepubl.).

Podzielając powyższe zapatrywanie należy wskazać, iż szczególny walor dla niniejszego rozstrzygnięcia ma stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia z dnia 18 listopada 2013r., w sprawie I OSK 1383/12, bowiem zostało ono sformułowane w odniesieniu do tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego (aczkolwiek w zakresie innych nieruchomości), które w niniejszej sprawie pozostawało pod zarzutem rażącego naruszenia prawa. Otóż w sprawie tej wywodzono – z czym należy się zgodzić – że treść art. 2 pkt 1a – f dekretu wskazuje, że ówczesny ustawodawca za równorzędne – dające jednakową podstawę do wywłaszczenia – uznał wszystkie cele wymienione w owym przepisie. Z tym, że poszczególne cele wskazane w pkt 1a – e określił przy użyciu konkretnych pojęć, uznając je wszystkie za cele użyteczności publicznej, skoro z tytułu dekretu wynika, że tylko takich nieruchomości dekret ten dotyczy, natomiast w pkt 1f wskazał cel użyteczności publicznej, przy czym nie posłużył się określeniem "inny cel użyteczności publicznej", co w ocenie Sądu uzasadniało ścieśniającą interpretację tegoż celu. Ważkie jest także spostrzeżenie Sądu o odrębności poszczególnych celów wymienionych w art. 2 pkt 1a – f dekretu.

Istotne z punktu widzenia zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jest to, iż cele wojskowe (art. 2 pkt 1c) zostały przez ustawodawcę uznane na potrzeby tegoż dekretu za autonomiczne cele użyteczności publicznej, dające samodzielną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. Co prawda przepis art. 4 ust. 1 dekretu stanowi, iż do wywłaszczenia na jego podstawie stosuje się przepisy rozporządzenia, jednak nie wprost, lecz odpowiednio, a zatem analizując treść poszczególnych przepisów dekretu należy indywidualnie poszukiwać przestrzeni dla możliwości zastosowania uregulowań rozporządzenia. Analiza zapisów art. 2 pkt 1 dekretu wskazuje, iż w zakresie celów konkretnie opisanych (pkt 1a – e) brak jest przestrzeni dla zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia. Bezpodstawnie zatem skarżący kasacyjnie odwołuje się do konieczności wykładni przepisów dekretu przez pryzmat regulacji owego rozporządzenia.

Każdy cel wojskowy w rozumieniu powyższego dekretu jest celem użyteczności publicznej, a tym samym nie ma potrzeby wartościowania celu wojskowego z punktu widzenia kryterium użyteczności publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999r., w sprawie IV SA 1213/97, Lex 47332). Co więcej przekonywująca jest argumentacja, że zastosowane przez ówczesnego ustawodawcę sformułowania "na cele wojskowe" oznacza w istocie na każdy cel wojskowy, w tym realizowany przez wojska obce, a nie tylko przez wojsko polskie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006r., w sprawie I SA/Wa 1079/05, Lex 221987). Jeśli bowiem nieruchomość zajęta na cele wojsk okupacyjnych, po zakończeniu wojny nadal spełniała pozostałe przesłanki uzasadniające wywłaszczenie, to istotnemu osłabieniu ulega aksjologiczny zarzut korzystania przez państwo polskie z sytuacji wywołanej przez okupanta.

Ponadto należy wskazać, iż strona skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty błędu interpretacyjnego z uwagi na pominięcie norm konstytucyjnych w zastosowanej wykładni przepisów dekretu zdaje się nie dostrzegać kontekstu czasowego, w którym obowiązywał powyższy dekret. Dodatkowo stosuje proste podstawienie współczesnego rozumienia aktualnie obowiązujących norm konstytucyjnych z ich możliwością bezpośredniego stosowania do przepisów ustaw zasadniczych, które w owym czasie obowiązywały jedynie formalnie (konstytucja marcowa z 1921r.), bądź nie nadawały się do bezpośredniego stosowania (konstytucja lipcowa z 1952r.).

Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego znalazł się także zarzut odnoszący się do art. 3 ust. 1 i 2 dekretu, polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji braku koniecznej tożsamość podmiotu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie i na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Niezależnie od tego, iż ów zarzut nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy, to dodatkowo należy wskazać, iż lektura przywołanych powyżej przepisów dekretu nie dostarcza informacji o ograniczeniach w możliwości podstawienia podmiotowego w miejsce ubiegającego się o wywłaszczenie. Stanowi jedynie, że wniosek o wywłaszczenie winien być złożony do dnia 31 grudnia 1950r. i zatwierdzony przez właściwy organ. Powyższe wymagania zostały w realiach niniejszej sprawy dochowane, bowiem Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego w powyższym terminie złożył wniosek o wywłaszczenie, a Minister Gospodarki i Energetyki wniosek ów zatwierdził.

Zasadnie Sąd I instancji uznał w takiej sytuacji, iż wnioskującym o wywłaszczenie był Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego i ta okoliczność nie uległa zmianie w toku postępowania wywłaszczeniowego. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż wnioskodawcą wywłaszczenia nie było ani przedsiębiorstwo Centrala Zaopatrzenia Materiałowego, pierwotnie na rzecz którego miały przejść wywłaszczone nieruchomości, ani też przedsiębiorstwo Wiercenia Poszukiwawcze, na rzecz którego ostatecznie przeszły owe nieruchomości. Tym samym – w następstwie zmiany stanowiska Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego w zakresie tego, które z podległych mu przedsiębiorstw będzie beneficjentem wywłaszczenia – zmianie uległa jedynie treść wniosku. Nie zmienił się natomiast podmiot wnioskujący o wywłaszczenie. To zaś deprecjonuje zarzuty skargi kasacyjnej stawiane w tym zakresie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego należy na wstępie zgodzić się z ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie o lapidarności wypowiedzi Sądu I instancji w zakresie odniesienia się do zarzutów procesowych stawianych zaskarżonej decyzji. W tym jednak względzie nie może ujść uwadze, iż naruszenie przepisów postępowania o tyle może prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.). Nie można przy tym także tracić z pola widzenia kwestii nadzwyczajnego charakteru postępowania administracyjnego, w którym przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego, zaś normy postępowania administracyjnego jeżeli stanowią gwarancje prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014, w sprawie II OSK 828/13, Lex 1519212). W takim kontekście oceniając skargę kasacyjną należy wskazać, iż nie może one być uznana za usprawiedliwioną, bowiem pomimo braku pogłębionego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, pogląd tego Sądu o bezzasadności tych zarzutów zasługuje na aprobatę.

W powyższym zakresie należy bowiem wskazać, iż w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie określonego orzeczenia ocenie pod katem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działania organu, którego rozstrzygnięcie jest kontrolowane Nie wyklucza to oczywiście możliwości prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania oceny dowodów, jednak winny to być wyłącznie działania pomocne przy dokonaniu oceny kwestionowanego orzeczenia z punktu widzenia kryteriów przewidzianych dla trybu nadzwyczajnego (vide: wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014r., w sprawie I OSK 11/13, Lex 1511945). Istotą tego postępowania jest więc jedynie ustalenie czy orzeczenie podlegające ocenie nie zawiera wad powodujących jego nieważność, a zatem w istocie czy przeprowadzone postępowanie zasadnicze i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego orzeczenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo Sąd I instancji ocenił konkluzję organu, iż spełnione zostały przesłanki warunkujące możliwość dokonania wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej akta postępowania wywłaszczeniowego zawierają informację zarówno o tym co działo się z nieruchomością w toku wojny w latach 1939 – 1945, jak i w latach późniejszych. Rzeczywiście owe informacje nie zostały w całości oparte na dokumentach, które można byłoby kwalifikować jako "źródłowe" lecz wynikają z pism stron postępowania, w tym m.in. z pism pełnomocnika ówczesnych właścicieli nieruchomości, którzy w toku postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji nie tylko nie zaprzeczyli okolicznościom faktycznym będącym podstawą faktyczną wywłaszczenia, ale wręcz przyznawali kluczowe okoliczności, takie chociażby jak zajęcie nieruchomości przez wojska niemieckie na cele żandarmerii, następnie przejęcie nieruchomości przez wojska radzieckie po wyzwoleniu Krakowa i wreszcie oddanie władania nad nieruchomościami Centralnemu Zarządowi Przemysłu Naftowego.

Owe okoliczności nie mogły ujść uwadze w postępowaniu nadzwyczajnym bowiem dobitnie wskazują na to, iż stan faktyczny sprawy w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego był klarowny i nie budził zastrzeżeń jego uczestników. Z tego punktu widzenia egzotycznie brzmią twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że Ignacy Czapik był użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości w okresie jej wywłaszczania. Ponadto z punktu widzenia okoliczności czasu wojny i okresu bezpośrednio powojennego dość naiwne byłoby oczekiwanie kompletnego udowodnienia przesłanek wywłaszczenia dokumentami źródłowymi, choć nawet w tym zakresie należy przyznać, że w aktach sprawy zgromadzone zostały dokumenty wskazujące na zajęcie nieruchomości przez okupacyjne wojska niemieckie i przejęcie jej od wojsk radzieckich przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, a następnie przez Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego.

Ponadto wypada wskazać, iż dość osobliwie brzmią zarzuty niezbadania i nieuzasadnienia kwestii tego czy rzeczywiście została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości na cele wojskowe. Pomijając już nawet okoliczności faktyczne sprawy, które ten fakt jednoznacznie potwierdzają, dla oceny tego zarzutu wypadałoby odwołać się jedynie do reguł logiki i doświadczenia życiowego. Skoro nieruchomości były zajęte przez niemieckie wojska okupacyjne, następnie zaś przez wojska radzieckie, a jednocześnie wydarzenia te miały miejsce w czasie toczącej się wojny, to wręcz niepodobne zakładać, że dokonywane zajęcia miały inny cel niż wojskowy. Wniosek Sądu I instancji jest w tym zakresie oczywisty.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezbadania kwestii upoważnienia kierownika jednego z oddziałów ówczesnego [...] Urzędu Wojewódzkiego do działania w imieniu Wojewody Krakowskiego wypada wskazać, iż brak takiego upoważnienia w aktach sprawy wywłaszczeniowej nie może mieć decydującego znaczenia dla możliwości skutecznego stawiania zarzutu nieważności orzeczeniu wywłaszczeniowemu. Praktyka jaka istniała w organach administracji w owych czasach, polegająca na przechowywaniu w aktach osobowych pracownika dokumentów udzielonych pełnomocnictw do działania w imieniu organu, przetrwała do czasów współczesnych.

Tym samym brak dokumentu pełnomocnictwa dla osoby działającej w imieniu organu w aktach konkretnego postępowania administracyjnego nie oznaczał w przeszłości i nie oznacza aktualnie braku udzielenia stosownego umocowania. Jeśli dodatkowo uwzględnimy okoliczność, iż losy archiwaliów dotyczących nieruchomości są inne niż akt spraw osobowych, to nieuchronna jest sytuacja, w której może dochodzić do zniszczenia dokumentów pełnomocnictw razem z całymi aktami personalnymi pracowników. Wypada zatem postawić pytanie o to czy w każdej sytuacji nieodnalezienia po wielu latach dokumentu pełnomocnictwa mieć będziemy do czynienia – niejako automatycznie – z obarczeniem aktów wydanych na podstawie takiego pełnomocnictwa wadą rażącego naruszenia prawa. Odpowiedź w tej kwestii nie może być twierdząca. To jaki wpływ na stabilność wydanego orzeczenia ma fakt nieodnalezienia po wielu latach od zakończenia sprawy dokumentu pełnomocnictwa pracownika wydającego owe orzeczenie w imieniu organu zależeć winno od okoliczność konkretnej sprawy.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż uczestnicy postępowania wywłaszczeniowego otrzymali orzeczenie organu I instancji wydane z upoważnienia Wojewody Krakowskiego. We wniesionym odwołaniu, które zostało sporządzone przez profesjonalnego prawnika nie pojawiły się zarzuty tyczące tej kwestii, a zatem wypada uznać, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie wzbudzała ona kontrowersji. Co więcej organ odwoławczy również nie dostrzegł wadliwości umocowania pracownika. Tym samym nawet gdyby w ramach postępowania nadzorczego poszukiwania owego dokumentu – których brak zarzucono w skardze kasacyjnej – nie doprowadziły do jego odnalezienia, to kwestia ta nie mogła usprawiedliwiać zarzutu wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Zatem zaakceptowanie przez Sąd I instancji zaniechania poszukiwania owego dokumentu pełnomocnictwa uznać wypada za usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niedostatecznego wyjaśnienia kwestii władania nieruchomością po zakończeniu wojny, podnoszony w kontekście zapisów planu zabudowy Krakowa. Otóż przepis art. 2 pkt 2 dekretu wyraźnie wskazuje, iż warunkiem wywłaszczenia w powyższym trybie było użytkowanie nieruchomości na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu w czasie obowiązywania dekretu lub przeznaczenie nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów na takie cele. Tym samym przesłankę tę ówczesny ustawodawca określił jako alternatywę dwóch sytuacji. Jeśli zatem przedmiotowa nieruchomość od 1947r. była we władaniu Centralnego Zarządu Przemysłu Naftowego, to nie ulega wątpliwości, iż od tej daty była zajęta na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (art. 2 pkt 1b), a zatem aby podlegać wywłaszczeniu nie musiała już na ten cel być przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego lub w wytycznych do tych planów. Tak więc nie ma dla znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy niewyjaśnienie kwestii zapisów planu zabudowy Krakowa w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.