Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1841/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 75/17 odrzucił skargę J.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że do dnia 28 lutego 2017 r. J.W. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w [...] (od 2014 r. w Oddziale [...]). Z dniem 1 marca 2017 r. J.W. rozpoczął pełnienie służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w [...].

W dniu 31 maja 2017 r. J.W. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], powołując się na treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), do przedłożenia mu propozycji służby.

W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 5 lipca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że żadne przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie nakładają na niego, jako kierownika określonej jednostki organizacyjnej, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W konsekwencji J.W. jest jedną z osób, którym nie została przedstawiona ani propozycja służby, ani propozycja zatrudnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.W. zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do tego, aby w terminie ustawowym, tj. do dnia 31 maja 2017 r., przedstawiono mu propozycję służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zdaniem skarżącego, brak przedłożenia propozycji służby narusza art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, przewlekłe i opieszałe dokonywanie czynności w przedmiocie przedstawienia propozycji służby oraz art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez brak prawidłowej realizacji polityki kadrowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], przejawiającej się w nieprzedstawieniu mu do dnia dzisiejszego propozycji służby pomimo spełnienia ustawowych przesłanek w tym zakresie.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia mu propozycji służby, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości 40.472,10 zł, przyznanie od organu sumy pieniężnej do maksymalnej wysokości 20.236,05 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W zakresie pierwszego z wniosków wskazał, że zarzut bezczynności mógłby zostać uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i dodatkowo w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez złożenie każdemu funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Obowiązek taki, w świetle istniejących regulacji prawnych, nie istnieje. Nie ma też wymogu wydawania aktu potwierdzającego niezłożenie propozycji pełnienia służby. Wobec powyższego, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega odrzuceniu.

Odnosząc się zaś do meritum sprawy organ wskazał, że w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ustawodawca wskazał na możliwość wygaszenia stosunku służbowego poprzez uprawnienie dyrektora jednostki KAS do odstąpienia od wręczenia propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom pełniącym obowiązki na dzień 31 maja 2017 r., nie przewidując jednocześnie jakiejkolwiek formy weryfikacji takiej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Wskazał, iż przedmiotem skargi J.W. uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], przejawiającą się w braku przedstawienia mu przez ten organ propozycji służby, a obowiązek w tym zakresie skarżący wywodzi z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Stosownie do treści tego przepisu, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 165 ust. 3 cyt. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby.

W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, skarżący od dnia 1 marca 2017 r. (wejście w życie ustawy o KAS) pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w [...], o czym został pisemnie poinformowany pismem z dnia 24 lutego 2017 r., stosownie do treści art. 165 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Sąd pierwszej instancji powołał się również na treść art. 169 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego (ust. 1). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 6). Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Zgodnie z art. 170 ust. 1 cyt. ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), podał, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby można było mówić o bezczynności organu administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na ten organ obowiązek określonego działania w przewidzianej do tego formie i terminie.

W ocenie Sądu, analiza niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobligowany do podjęcia żądanego od niego przez skarżącego działania w postaci złożenia propozycji służby, o czym przesądza jednoznacznie treść powołanych wyżej przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Wynika z nich, że organ, realizując określoną politykę kadrową, dysponował pewną swobodą działania, a zatem uwzględniając okoliczności wymagane w/w ustawą (art. 165 ust.

7) mógł złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno – skarbowym, tj. albo propozycję nowych warunków zatrudnienia albo propozycję służby, co skutkowało ewentualnym przekształceniem dotychczasowego stosunku, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w świetle art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Tym samym, ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. Skoro z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby, to tym samym nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że czynność organu polegająca na złożeniu propozycji służby nie jest do końca samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Stanowi bowiem jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Propozycja pełnienia służby wymaga zatem dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika) i dopiero wówczas kształtuje ona w sposób bezpośredni sytuację jej adresata. Jak bowiem stanowi w/w art. 169 ust. 4 cyt. ustawy, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni, przy czym liczony jest on od dnia przyjęcia propozycji, a nie z chwilą złożenia bądź doręczenia takiej propozycji.

Do czasu zatem przyjęcia propozycji pozostaje ona jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi, jest swoistą czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę dla propozycji służby przewidziana.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro żądana przez skarżącego czynność organu w postaci przedstawienia mu propozycji służby nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., a właściwość sądu administracyjnego nie wynika w tej sprawie również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 P.p.s.a.), to skarga na bezczynność w tym zakresie nie może skutkować jej merytorycznym rozpatrzeniem. Podkreślenia wymaga, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność sądowej kontroli zarzucanej w skardze bezczynności, to konsekwencją uwzględnienia tej skargi nie mogłoby być nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] obowiązku złożenia skarżącemu propozycji służby. Jego stosunek służbowy wygasł bowiem z dniem 31 sierpnia 2017 r., a Sąd nie jest władny do wzruszenia tego skutku wobec obowiązywania regulacji prawnej, z której on wynika.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.W., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. I) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 360 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona przeciwna w dacie wydawania postanowienia nie była zobowiązana do załatwienia sprawy o przedstawienie propozycji służby (i ustalenia tą droga stosunku służbowego) w drodze decyzji, skoro obowiązek taki nałożył na nią Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] i stosownie do regulacji wiążącej stronę przeciwną, jako uczestnika sporu przed sądem powszechnym, czynił je skutecznym, tworząc roszczenie skarżącego o załatwienie sprawy w drodze decyzji;
3. 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sprawa ze skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegająca na niezałatwieniu sprawy w przedmiocie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
4. 3) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że powstrzymywanie się przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od załatwienia sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest unikaniem wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych, o jakiej mowa w art. 3 § 2 zd. wstępne P.p.s.a.;
5. 4) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez zaopatrzenie zaskarżonego postanowienia (odrzucającego skargę) w uzasadnienie zawierające konkluzje przemawiające za istnieniem kognicji sądu administracyjnego w badanej sprawie oraz wydaniem wyroku;
6. 5) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 lub art. 58 § 1 pkt 1 i art. 57 § 3 P.p.s.a. w części obejmującej obowiązek sądu do rozpoznania (formalnie, lub co do istoty) skargi, na przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na tym, że pomimo sformułowania w skardze, obok żądania stwierdzenia bezczynności, żądania stwierdzenia przewlekłości, skarga w tym ostatnim zakresie nie została załatwiona żadnym orzeczeniem;
7. II) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie, że regulacje te przewidują prawną formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. dla sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, przy czym regulują tak decyzję pozytywną (o przedstawieniu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), jak i decyzję negatywną (o odmowie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS); niewydanie decyzji w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (pozytywnej lub negatywnej) w terminie narzuconym przez art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (w wypadku decyzji pozytywnej) oraz art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (w wypadku decyzji negatywnej), tj. do dnia 31 maja 2017 r., stanowi bowiem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. i w konsekwencji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionego w pkt I ppkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 360 K.p.c., wskazać należy, iż jest on niezasadny, bowiem powoływane przez autora skargi kasacyjnej postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] o przekazaniu Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] do rozpoznania pozwu o ustalenie istnienia stosunku służbowego J.W. – na dzień wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie, tj. na dzień 8 marca 2018 r., nie było jeszcze prawomocne (zażalenie organu na to postanowienie zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...]).

Przechodząc natomiast do oceny pozostałych zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby.

Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Analiza przepisów art. 165 i art. 170 ust. 1-3 tej ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy). Przy tym ustawodawca w tym drugim przepisie wyraźnie stanowi, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno – Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.

Z przedstawionych regulacji wynika, że organy KAS, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu, czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby, itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji.

Ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej.

Powyższe oznacza, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia J.W. pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ zastosował jedno z podanych wyżej, przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania organu przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służby.

Z tego względu przyjąć należy, iż w tej sprawie skarga na bezczynność w tym przedmiocie była niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 705/18).

W konsekwencji powyższych rozważań, podniesione w pkt I ppkt 2 i 3 oraz w pkt II skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych tam przepisów postępowania oraz prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także określony w pkt I ppkt 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym określającym wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie orzeczenia. Sąd drugiej instancji, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wystarczające przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także w sposób jasny i logiczny wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. dlaczego skargę odrzucił. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż odrzuceniu podlegała cała skarga J.W., wraz ze wszystkim wnioskami w niej zawartymi, w tym wnioskiem skarżącego w zakresie żądania stwierdzenia dopuszczenia się przez organ przewlekłości postępowania. Przedmiotem skargi była bowiem kwestia nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby, a więc wniosek w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania dotyczył również tej materii. W konsekwencji podniesiony w pkt I ppkt 5 skargi kasacyjnej zarzut okazał się chybiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i orzekł, jak w sentencji.