Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2471/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę E. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1985 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Wałbrzychu, stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Świdnicy z dnia [...] września 1982 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 1982 r. wyznaczono skarżącego na nabywcę państwowej nieruchomości niezabudowanej, położonej w miejscowości M., działka nr [...], o pow. [...]ha.
Wskazana wyżej decyzja z dnia [...] lutego 1985 r. poddana została kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 października 1985 r., sygn. akt II SA 1392/85, oddalił złożoną przez stronę skargę.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu złożonego przez E. D. wniosku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1985 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 1984 r.
Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, zostały już poddane kontroli sądowo-administracyjnej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Organ jest zatem związany wydanym w sprawie wyrokiem.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. D., zarzucając, że organ nie poddał dokładnej analizie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani też nie przeprowadził analizy przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., na skutek wydania postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd powołał się na pogląd, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uregulowanego w art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie zarówno orzeczenie pierwszoinstancyjne jak i orzeczenie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemi Z. A., nie zaś sam piastun funkcji organu, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia, będącego orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, na które przysługuje zażalenie, przez tę samą, upoważnioną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.
W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 126 K.p.a., na skutek błędnego przyjęcia, że pracownik organu wydający postanowienie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji. Organ w oparciu o powyższe domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma on zastosowanie wyłącznie do decyzji, a nie do postanowień. Postanowienie jest jedynie instrumentem procesowym, służącym rozstrzygnięciu kwestii o charakterze proceduralnym i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tego względu nie zachodzi konieczność, aby zagadnienia stricte procesowe, rozstrzygane w formie postanowień, poddane były tak daleko idącym gwarancjom procesowym jak kwestia załatwienia sprawy administracyjnej, wiążącej się z konkretyzacją normy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej, przy czym z uwagi na uzasadnienie kasacyjnego wyroku Sądu I instancji oraz ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, oś sporu została zawężona do kwestii wyłączenia pracownika organu w sytuacji ponownego rozpoznania sprawy, gdy wydawał on (podpisywał) postanowienie co do którego złożono wniosek.
Na wstępie, z uwagi na wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy organ rozpatruje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia kończącego postępowanie w sprawie z przyczyn merytorycznych, w związku z odesłaniem z art. 140 K.p.a., przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym z uwagi na to, że sformułowanie odsyłające do stosowania przepisów o postępowaniu przed organami I instancji należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko do przepisów Działu II K.p.a. "Postępowanie", ale i do przepisów Działu I K.p.a., w tym m. in. "Rozdziału 5 "Wyłączenie pracownika" (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 12, C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 532), K. Glibowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 590).
Postulowana w skardze kasacyjnej wykładnia gramatyczna przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., ograniczająca jego działanie do "decyzji" w znaczeniu dosłownym, stanowiłaby zaprzeczenie powyższych zasad i prowadziłaby do sytuacji pozbawienia strony ochrony w postaci zapewnienia bezstronności działania organów administracji publicznej w sytuacji, gdy z woli organu sprawa administracyjna kończy się wydaniem orzeczenia w postaci postanowienia, które zamyka stronie drogę do merytorycznego zbadania istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji przyjął, że upoważniony przez organ monokratyczny (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) pracownik, pełniący funkcję Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemi, podlega wyłączeniu od ponownego rozpoznania sprawy na zasadach wynikających z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zagadnienie to budziło w przeszłości liczne kontrowersje, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 20 maja 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, podjął uchwałę w brzmieniu "Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a."
Uchwała ta, a zwłaszcza jej uzasadnienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie uniwersalne i w związku z tym powinna rozwiewać wszelkie wątpliwości również w zakresie odnoszącym się do kwestii wyłączenia pracownika upoważnionego przez każdy organ monokratyczny do rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu uchwały (teza VII) podkreślono, że "Przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przepisy prawa przyjmując jednak rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.).
Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a K.p.a., który stanowi "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń".
Niezależnie czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego czy w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu. Jest to zawsze decyzja administracyjna wydana w imieniu ministra".
W efekcie takiego rozwiązania ustrojowego pracownik lub inny podmiot, który został upoważniony do wykonywania kompetencji, nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie ma. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma w takim wypadku zastosowania.
Sąd I instancji powołał się wprawdzie na wspomnianą wyżej uchwałę, ale jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, błędnie ją odczytał, sprzecznie z jej rzeczywistą treścią, wyrażoną w jej uzasadnieniu. W związku z tym wadliwie przyjął, że postanowienie odwoławcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., tylko z tego powodu, że zostało podpisane przez tego samego Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemi – Z. A., który podpisał w imieniu Ministra postanowienie wydane na skutek pierwotnego rozpoznania sprawy, zawiera wadę skutkująca koniecznością jego uchylenia na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a.
W istocie w sferze zewnętrznej oba postanowienia wydał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a więc organ, który był właściwy do rozpoznania sprawy w obu instancjach.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za usprawiedliwioną wskazaną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.