Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 918/15 oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Naczelnik Miasta C. decyzją z [...] czerwca 1985 r. nr [...] zezwolił na podział nieruchomości oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...],[...],[...],[...]i [...] będącej własnością A. D. oraz Skarbu Państwa, objętej księgą wieczystą KW [...] i [...], położonej w C., przy ul. K. i zatwierdził projekt podziału przedstawiony na załączonej mapie oraz granice nowoutworzonych działek.
Burmistrz Miasta C. postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją. Organ wskazał, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione w terminie, jednak J. M. występując z wnioskiem o wznowienie, nie wykazał swoich praw w postępowaniu, którego wznowienia się domaga i nie wskazał ustawowej przyczyny wznowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1044/14, po rozpoznaniu skargi J. M., uchylił postanowienie Kolegium z [...] czerwca 2014 r. podnosząc, że organ nie ustalił prawidłowo, czy w dacie podziału nieruchomości J. M. dysponował tytułem prawnym do jednej z nieruchomości objętych podziałem, a tym samym czy mógł być stroną postępowania podziałowego zakończonego decyzją z [...] czerwca 1985 r. Sąd zarzucił, że organ zignorował fakt, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta C. z [...] maja 1984 r. w przedmiocie odstąpienia skarżącemu w użytkowanie wieczyste działki oznaczonej nr [...] oraz akt notarialny z dnia [...] lipca 1984 r. dotyczący umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta C. z [...] marca 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania uznając, że skarżący jest stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 1985 r., co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Jednakże wniosek o wznowienie, oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., tj. po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ zaznaczył, że skarżący wystąpił o wznowienie postępowania pismem z 4 września 2013 r., natomiast o decyzji z [...] czerwca 1985 r. nie dowiedział się jak twierdzi [...] lub [...] sierpnia 2013 r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P., lecz w listopadzie 2012 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 918/15 oddalił skargę. Sąd przyjął jako prawidłowe ustalenia organu administracyjnego w zakresie oceny spełnienia przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, podkreślając, że organ rozpoznał sprawę uwzględniając zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1044/14, nie naruszając art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".
Sąd stwierdził, że organ właściwie uznał, iż skarżący powinien być stroną postępowania podziałowego zakończonego decyzją z [...] czerwca 1985 r. oraz podzielił stanowisko organu w kwestii ustaleń dotyczących niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii Sąd wskazał, że poprzednio rozpoznając sprawę Sąd nie wypowiedział się co do zachowania terminu przez skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie wyłączył tym samym możliwości badania w tym zakresie sprawy przez organ. Zdaniem Sądu organ słusznie przyjął, że skarżący dowiedział się o decyzji w listopadzie 2012 r., o czym świadczy pismo Starosty C. z [...] listopada 2012 r. znak [...], przy którym przesłano skarżącemu między innymi decyzję z [...] czerwca 1985 r. (k. 76 akt administracyjnych).
Ponadto na treść tej decyzji skarżący powoływał się w piśmie z 18 lutego 2013 r. skierowanym do Rady Miejskiej i Urzędu Miejskiego w C. (k. 35 akt administracyjnych) oraz składając skargę do Starosty C. z 3 czerwca 2013 r. (k. 38 akt administracyjnych).
Sąd zaznaczył ponadto, że okoliczność, że zaskarżone postanowienie wydały dwie osoby, które brały udział przy wydaniu uchylonego postanowienia z [...] czerwca 2014 r. (B. Kula, M. Bednarska) nie stanowi w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem wnikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 K.p.a.) albo sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję.
J. M., reprezentowany przez adwokata K. S., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- – art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 47 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na wadliwym utrzymaniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia pomimo, że zapadło ono w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny przejawiający się w błędnym przekonaniu, że przed datą [...] sierpnia 2013 r. skarżący znał treść decyzji Naczelnika Miasta C. z [...] czerwca 1985 r., przez co nie dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, pomimo, że zebrany materiał dowodowy na to nie wskazuje;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 2 K.p.a. polegające na wadliwym utrzymaniu zaskarżonego postanowienia pomimo, że skarżący wykazał, że o decyzji z [...] czerwca 1985 r. dowiedział się dopiero w dniu 4 września 2013 r., przez co istniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyprowadzenie wniosku, iż przy piśmie Starosty z [...] listopada 2012 r. przesłano skarżącemu, m.in. decyzję z [...] czerwca 1985 r. jest błędne, w aktach sprawy nie ma bowiem dowodu potwierdzającego wysłanie J. M. tego pisma. Dodatkowo pismo to znajduje się na k. 76 akt administracyjnych, a nie jak wskazał Sąd na k. 103. W aktach sprawy na k. 35 i k. 38 znajdują się ponadto jedynie kserokopie pism, w tym pisma z 18 lutego 2013 r., które nie stanowią – zdaniem skarżącego - dowodu w sprawie.
W piśmie z dnia 13 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zawarł oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Zgodnie z art. 182 § 2 ww ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a zarzuty zostały zgrupowane w dwie kategorie naruszeń opartych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i b) P.p.s.a.
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. wskazano, że Sąd dokonał wadliwej oceny ustalonego przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta C. z [...] czerwca 1985 r. nr [...].
Wniosek J. M. z 4 września 2013 r. o wznowienie postępowania jako podstawę wskazywał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Prawidłowo Sąd zaakceptował ustalenia w zakresie terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, dokonane przez organ administracyjny. Twierdzeniom skarżącego, że o decyzji dowiedział się 23 sierpnia 2013 r. przeczą dowody zgromadzone w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przyjęcia przez Sąd okoliczności przekazania mu przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. decyzji Naczelnika Miasta C. z [...] czerwca 1985 r. nr [...] (k - 76 akt administracyjnych). W aktach sprawy nie ma, jak zarzuca to skarżący kasacyjnie, dowodu doręczenia pisma skarżącemu. Jednakże z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. skierowanym do Rady Miejskiej i Urzędu Miejskiego w C. skarżący wskazuje, że w związku ze zmniejszeniem powierzchni i zmianą w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] przy ul. K., podziału gruntu dokonano na podstawie decyzji [...] z [...] czerwca 1985 r. oraz [...] i [...] z [...] sierpnia 1999 r., a o zmianach nie powiadomiono właścicieli (k- 35 akt administracyjnych).
W piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. skierowanym do Starosty C. i Zarządu Powiatu C. skarżący ponownie wymienia powyższą decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wskazując jej datę i numer (k-38 akt administracyjnych). Skarżący ani w toku postępowania administracyjnego ani sądowego nie twierdził, że nie sporządzał i nie wysyłał tych pism do organów. Nie stanowi więc naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy przyjęcie ich w formie kserokopii. W myśl art. 75 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Jednym ze środków dowodowych są dokumenty, przy czym w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również ich uwierzytelnione odpisy.
Należy przyjąć, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Niewłaściwe byłoby jednak wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1016/11, LEX nr 1244439).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystanie zatem w sprawie kserokopii dokumentów było zgodne z prawem. Z akt sprawy wynika, że skarżący jeszcze przed 2012 r. prowadził szeroką korespondencję z organami administracyjnymi mającą na celu doprowadzenie do uregulowania stanu prawnego działki położonej w C. nr [...]. Okoliczności sporządzenia pism przez skarżącego z 18 lutego i 3 czerwca 2013 r. nie zostały nigdy podważone w postępowaniu administracyjnym ani przed Sadem pierwszej instancji. Oznacza to, że prawidłowo organy ustaliły, że termin 30-dniowy na wniesienie o wznowienia postepowania nie został przez skarżącego zachowany. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powiązane z przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługują na uznanie.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie nie jest zasadny, gdyż przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłoby wystąpić, gdyby sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
Zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i art. 47 § 1 i § 2 P.p.s.a. polegające na niezażądaniu przez Sąd pierwszej instancji dowodu doręczenia J. M. pism z 6 listopada 2012 r., 18 lutego i 3 czerwca 2013 r. są również niezasadne. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Jeśli materiał dowodowy pozwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków, sąd nie ma obowiązku dalszego poszukiwania dowodów. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął ustalony stan faktyczny na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zatem nie miał obowiązku prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Przepisy art. 47 § 1 i § 2 P.p.s.a. stosuje się do pism składanych przez stronę w postępowaniu sądowym, natomiast wymogi wobec dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy sformułowane są w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 54 § 2 P.p.s.a.
Nie są zasadne również zarzuty naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku. z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 2 K.p.a. Zarzuty te jako wadliwość postępowania wskazują utrzymanie zaskarżonego postanowienia pomimo, że skarżący wykazał, że o decyzji z [...] czerwca 1985 r. dowiedział się dopiero w dniu 4 września 2013 r., przez co istniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśnić należy, że tylko jeżeli w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w sposób kwalifikowany przepisy prawa procesowego, których rodzaje wylicza enumeratywnie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 K.p.a., sąd administracyjny może stosować środek - uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przy czym wskazana podstawa wznowieniowa, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., musi odnosić się do postępowania kontrolowanego przez sąd administracyjny, czyli – w rozpoznawanej sprawie do postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Okoliczność ta jednak w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powiązany z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być uznany za zasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.