Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., II SA/Sz 122/21, oddalił skargę I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza T. z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.; dalej u.p.s.) przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. nieprzyznanie skarżącemu zasiłku okresowego pomimo spełnienia przez niego wszystkich kryteriów uprawniających do jego przyznania;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie tego, że skarżący nie współpracował z pracownikiem socjalnym w zakresie stanu zdrowia, dotyczących lekkomyślnego niestawienia się na wizytę w PUP, niepoddania się leczeniu odwykowemu;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w. zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów, która skutkowała dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie tego, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, nie poddał się leczeniu odwykowemu, lekkomyślnie nie stawił się na wizytę w PUP, nie ma problemów zdrowotnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego jest decyzją związaną. Wynika to zarówno z brzmienia przepisu (zasiłek okresowy przysługuje), jak i z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny. Zasiłek okresowy sytuowany jest w grupie tzw. świadczeń obligatoryjnych, niemniej trzeba zaznaczyć, że poza kryterium dochodowym przesłanki uzasadniające jego przyznanie wymienione są w ustawie jedynie przykładowo. W orzecznictwie i literaturze dominuje pogląd, że spełnienie warunków do otrzymania zasiłku okresowego obliguje organ do przyznania tego świadczenia, a swoboda organu (uznanie) sprowadza się tylko do ustalenia okresu zasiłkowego i wysokości świadczenia w granicach wyznaczonych ustawą (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. \/, opubl.: WKP 2020). Także w licznych wyrokach sądy administracyjne wskazywały na obligatoryjność powyższego świadczenia okresowego.
Ponadto, z twierdzeń skarżącego podtrzymywanych w toku całego postępowania wynika, że jego sytuacja zdrowotna jest dramatyczna. Brak innych dowodów w tym zakresie wynika tylko i wyłącznie z zaniechań organu. Skarżący jest również osobą faktycznie bezrobotną. Z brzmienia art. 38 ust. 1 u.p.s. nie wynika, że warunek bezrobocia spełnia tylko osoba bezrobotna w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, więc należy przyjąć literalne brzmienie tego pojęcia występujące w słowniku języka polskiego. Oczywistym jest, że skarżący faktycznie pracy nie ma. Także ewentualnego występowania alkoholizmu, który mógłby być uznany za przesłankę przyznania zasiłku okresowego, nie sposób ustalić, albowiem organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego w tym zakresie.
W związku z powyższym nie powinno ulegać wątpliwości, że w zakresie przyznania zasiłku okresowego organ nie miał swobody decyzyjnej, a wobec spełnienia przez skarżącego przesłanek wymienionych w przepisie i niewystąpienia przesłanek negatywnych, organ zobowiązany był do jego przyznania. Odnosząc się do podjęcia leczenia odwykowego skarżący kasacyjnie wskazał, że orzeczenie, które go do powyższego zobowiązywało, jest z 2012 r., a więc ma już prawie 10 lat. Można mieć w związku z tym wątpliwość, co do jego aktualności i rzeczywistej konieczności podjęcia takiego leczenia przez skarżącego. Organ nie zwrócił się do żadnych ośrodków celem uzyskania informacji o ewentualnym podjęciu leczenia, nie wykazał także, że pracownik socjalny przedstawił skarżącemu chociażby ośrodki, czy instytucje, gdzie możliwe jest podjęcie leczenia.
Ponadto pracownik nie ma odpowiednich wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby mu na ustalenie, czy skarżący rzeczywiście jest uzależniony. Pracownik zaniechał chociażby zwrócenia się do Sądu, który posiada informacje w tym zakresie. Wskazanie organu w tym zakresie jest gołosłowne. Sąd I instancji na braki w materiale dowodowym w powyższym zakresie w ogóle nie zwrócił uwagi. Skarżący z jednej strony nie miał wiedzy o tym, że jakieś działania zmierzające do przezwyciężenia ewentualnego alkoholizmu powinien podejmować w taki sposób, aby móc to wykazać w postępowaniu, a z drugiej strony nie miał wiedzy, że są to okoliczności istotne dla rozpoznania wniosku.
Nie sposób też ustalić, że skarżący zaniechał podjęcia leczenia. Skarżący nigdy do przedstawienia takich dokumentów, czy złożenia oświadczeń w tym zakresie nie był wzywany, a to rolą organu jest działać z urzędu oraz zebrać cały materiał dowodowy, tym bardziej w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy socjalnej. Organ nie zbadał także okoliczności, które wiązały się z niestawiennictwem skarżącego w PUP, w szczególności nie wykluczył, że do niestawiennictwa doszło w skutek siły wyższej, która uniemożliwiła osobiste stawiennictwo, a Sąd powyższych braków w materiale dowodowym nie uzupełnił. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ma to tym większe znaczenie w obecnych czasach związanych z epidemią koronawirusa.
Skarżący, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie miał wiedzy o tym, że musi przyczynę braku stawiennictwa usprawiedliwić, a także nie miał wiedzy, że okoliczności z tym związane mogą być istotne dla uzyskania zasiłku. Co więcej, skarżący nie odmówił podjęcia pracy, a jedynie nie stawił się w urzędzie (nie ustalono z jakich przyczyn), co skutkowało utratą statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. To organ ma wykazać istotne dla sprawy okoliczności, a nie skarżący. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że Kolegium samo przyznaje na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zebrany.
Sąd I instancji zdaje się jednak tych wprost przyznanych przez organ braków nie dostrzegać i nie dostrzega także obowiązku działania organu w tym zakresie. Rolą organu było szczegółowe zbadanie sytuacji zdrowotnej skarżącego, który nie miał wiedzy o tym, że informacje te są istotne, ani wiedzy o tym, że on sam w jakimś zakresie musi ją wykazywać. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a Sąd I instancji wskazanych powyżej braków nie zauważył. Istotą postępowania administracyjnego jest aktywność organu w powyższym zakresie, z czego organ w przedmiotowej sprawie się nie wywiązał, po części sam to przyznając, a Sąd do powyższego organu nie zobowiązał. Wobec zatem niezebrania przez organ całego materiału dowodowego dokonanie prawidłowej i rzetelnej oceny dowodów, w wyniku której dokona się ustalenia stanu faktycznego jest niemożliwe.
W ocenie skarżącego kasacyjnie także Sąd I instancji, bez uzupełnienia postępowania dowodowego, nie był tego w stanie prawidłowo zrobić. Wszystkie swoje ustalenia organ, a także Sąd I instancji, poczynił praktycznie wyłącznie na podstawie kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, który nie zawiera żadnych załączników, które potwierdzałyby dokonane ustalenia. Sąd nie może przerzucać na skarżącego odpowiedzialności za prawdziwość i rzetelność danych wskazanych w kwestionariuszu. Ma to również szczególne znaczenie z uwagi na wiek i wykształcenie skarżącego, a właściwie jego brak.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych, dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) bądź przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jakkolwiek w skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano wyłącznie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty odnoszą się do obu podstaw kasacyjnych, zarzut postawiony w pkt 1. skargi kasacyjnej dotyczy art. 38 ust. 1 u.p.s., który jest przepisem prawa materialnego, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. dotyczy naruszeń prawa materialnego.
W zarzucie tym nie określono formy naruszenia prawa materialnego, nie wskazano, czy chodzi o błędną jego wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Zarzucono jednak, że wadliwie nie zastosowano w sprawie art. 38 ust. 1 u.p.s. mimo, że skarżący spełnia wszystkie kryteria uzyskania świadczenia. Taka konstrukcja pozwala uznać, że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Uzasadnione jest rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności, jeżeli dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego, albowiem jego rozpoznanie ma wówczas wpływ na ustalenie przesłanek stosowania prawa materialnego, co wyznacza w konsekwencji zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.
Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania podlega rozpoznaniu w drugiej kolejności, po rozpoznaniu zarzutów dotyczących przepisów postępowania, albowiem jest związany z oceną prawidłowości subsumpcji prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Jednakowoż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący jest faktycznie osobą bezrobotną, a z art. 38 ust. 1 u.p.s. nie wynika, aby warunek bezrobocia spełniała jedynie osoba bezrobotna w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należy więc przyjąć rozumienie tego terminu w oparciu o słownik języka polskiego. Tego rodzaju argument dotyczy kwestii wykładni przesłanki bezrobocia z art. 38 ust. 1 u.p.s. i wymaga rozważenia w pierwszej kolejności. Niewątpliwie przedstawione powyżej okoliczności dotyczące skargi kasacyjnej świadczą o jej konstrukcyjnej słabości, nie uniemożliwiają jednak identyfikacji i rozpoznania zgłoszonych zarzutów. Oznaczają także, że zarzut z pkt 1. skargi kasacyjne podlega rozpatrzeniu odrębnie w dwóch zakresach.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 38 ust. 1 u.p.s. w zakresie dotyczącym przesłanki bezrobocia. Przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja osoby "faktycznie bezrobotnej" nie znajduje uzasadnienia, brak podstaw do czynienia rozróżnienia na osoby "faktycznie bezrobotne" i "bezrobotne". Prymat języka naturalnego może mieć swoje uzasadnienie w odniesieniu do terminów, które nie mają swojego specyficznego i prawnego znaczenia. W odniesieniu do terminów prawnych, zwłaszcza zaś związanych z obowiązywaniem całej grupy przepisów regulujących dana dziedzinę życia społecznego, uzasadnione jest nadawanie im znaczenia przypisywanego nie na gruncie języka potocznego, w słownikach języka, ale znaczenia prawnego, wyznaczonego regulacją dotyczącą tej instytucji prawnej. Bezrobocie i regulacje go dotyczące są instytucją prawną, a nie kwestią stanu faktycznego. W art. 38 ust. 1 u.p.s. ustawodawca nie odwołał się do stanu faktycznego pozostawania bez pracy, lecz posłużył się terminem prawnym, zdefiniowanym w systemie prawa.
Nadawanie mu takiego właśnie specyficznie prawnego znaczenia na gruncie u.p.s. jest uzasadnione dodatkowo dwoma innymi względami. Po pierwsze, definiując w art. 6 pkt 11 u.p.s. osobę zatrudnioną ustawodawca wskazał, że należy przez to rozumieć "osobę pozostającą w zatrudnieniu w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub prowadzącą działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów dotyczących działalności gospodarczej". Ustawodawca w tym przypadku nie uznał za stosowne nadawania temu określeniu znaczenia potocznego, ale poddał je sformalizowaniu.
Po drugie, sformalizowanie kategorii bezrobocia znajduje uzasadnienie w warunkach udzielania pomocy społecznej. Jest ona instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych (art. 2 ust. 1 u.p.s.), jej zadaniem jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin (art. 3 ust. 2 u.p.s.), a jej beneficjenci mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Te zasady wskazują, że stan bezrobocia jako przesłanka uzyskania świadczeń pomocowych i stan świadczący o trudnej sytuacji życiowej musi poddawać się weryfikacji, przezwyciężeniu i musi umożliwiać ocenę, czy osoba podejmuje kroki w celu jego przezwyciężenia. Do tych celów najdogodniejsze jest odwołanie się do rozumienia tego terminu uwzględniającego regulacje dotyczące rynku pracy i zatrudnienia.
Takie też stanowisko wyrażane jest w piśmiennictwie (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 7). Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 38 ust. 1 u.p.s. w zakresie przesłanki bezrobocia, przyjmując że skoro skarżący utracił status osoby bezrobotnej z powodu niestawiennictwa w Urzędzie Pracy, to nie jest osobą bezrobotną i w konsekwencji nie spełnia przesłanki uzyskania świadczenia w postaci bezrobocia.
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie doszło w sprawie do naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zwłaszcza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wskazał na żadne okoliczności dotyczące choroby i złego stanu zdrowia. Dane dotyczące stanu zdrowia są danymi wrażliwymi i organ nie miał możliwości uzyskania takich danych samodzielnie bez inicjatywy skarżącego, nie mógł także żądać od niego ujawnienia takich danych. To leżało wyłącznie w gestii osoby zainteresowanej uzyskaniem świadczenia. To samo dotyczy uzyskania informacji o podjęciu leczenia choroby alkoholowej. Wbrew tezom skargi kasacyjnej, organ nie mógł informacji o takim leczeniu uzyskać bez inicjatywy skarżącego. To, że skarżący został zobowiązany do podjęcia takiego leczenia i nie wykazał, aby je podjął, jest okolicznością ostatecznie wykazaną w postępowaniu i nie przeczą jej żadne konkretne informacje ze strony skarżącego.
Upływ czasu nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia, skoro zobowiązanie do podjęcia leczenia pozostało bez reakcji skarżącego. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że organy nie były zobligowane do ustalania przyczyn utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, skoro do takiej utraty niewątpliwie doszło. Natomiast kwestia braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym została przez Sąd I instancji zweryfikowana w uzasadnieniu w ten sposób, że uznano zasadność zarzutu skargi dotyczącego braku inicjatywy ze strony pracownika, ale wskazano, że pod tą formułą przyjętą w decyzji należy rozumieć okoliczności stanowiące negatywne przesłanki przyznania świadczenia, zatem wadliwość argumentacji zastosowanej przez organ nie miała wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela. W szczególności zaakceptować należy, że zaniechanie podjęcia leczenia uzależnienia od alkoholu (mimo upływu długiego okresu czasu, co stanowi okoliczność dodatkowo obciążającą, a nie łagodzącą dla postawy skarżącego względem orzeczonego obowiązku), odpowiada przesłance z art. 11 ust. 2 u.p.s. związanej z nieuzasadnioną odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego. Na skarżącego taki obowiązek został nałożony i nie przedstawił on żadnego dowodu na to, że brak podjęcia tego leczenia jest uzasadniony.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby jakieś dowody, zgromadzone w sprawie, zostały przez organ pominięte. Takich dowodów znajdujących się w materiale sprawy i pominiętych przez organ w skardze kasacyjnej jednak nie wskazano.
Wobec braku skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego art. 38 ust. 1 u.p.s. Skoro zasadne jest stanowisko, że w sprawie zaistniały przesłanki negatywne przyznania zasiłku okresowego, to odmowa jego przyznania nie narusza art. 38 ust. 1 u.p.s. Nie znajduje przy tym potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji przyjął, że decyzja wydawana na tej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy. Takiej tezy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera, wskazanie zaś na przesłanki negatywne do przyznania świadczenia, nawet wyznaczone w ustawie za pomocą kryteriów ocennych, nie czynią z decyzji aktu opartego na uznaniu administracyjnym.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami.
Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.