Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 414/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej SKO, z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w części dotyczącej przyznania odszkodowania - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: [...] listopada 2009 r. W. K. wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. podanie domagając się przyznania mu pomocy na różne cele, zaś w jego pkt 6 - odszkodowania w wysokości "900 tysięcy trylionów". Z uwagi na nieczytelny charakter pisma i brak możliwości ustalenia przyczyn żądania, W. K. w dniu [...] listopada 2009 r. do protokołu w punkcie 6 wniósł o przyznania odszkodowania w wysokości "900 tysięcy trylionów za zanieczyszczenie jedzenia przez rodzinę sekretarki burmistrza", po czym protokół ten podpisał. W tej sytuacji Burmistrz Gminy B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił W. K. podanie w części dotyczącej przyznania odszkodowania wyjaśniając, że żądanie takie nie może być rozpatrzone na drodze postępowania administracyjnego.
Po rozpatrzeniu zażalenia W. K., SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzając, że żądanie wnioskodawcy nie może zostać rozpatrzone w trybie administracyjnym, gdyż przyznawanie odszkodowań nie leży w kompetencji organów administracji. Organ II wskazał na art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W skardze W. K. zakwestionował zasadność wydanego przez SKO rozstrzygnięcia, domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.), która szczegółowo wylicza, jakiego rodzaju potrzeby mogą być sfinansowane przez Państwo. Wnioski zawierające żądania wykraczające poza katalog przewidzianych w tej ustawie świadczeń nie podlegają rozpoznaniu przez ośrodek pomocy społecznej, gdyż nie jest to podmiot właściwy w takich sprawach. Wobec tego, skoro żądanie określone w pkt 6 podania W. K. z dnia [...] listopada 2009 r., sprecyzowane w punkcie 6 protokołu z dnia [...] listopada 2009 r. wykracza poza przedmiot regulacji tej ustawy, to Ośrodek Pomocy Społecznej w B. nie był właściwy do jego rozpoznania a Burmistrz Gminy B., co do tej części podania, miał obowiązek zastosować tryb wynikający z art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie skarżącemu z informacją, że żądanie to nie może zostać rozpatrzone w trybie administracyjnym.
Oznacza to, że zarówno Burmistrz Gminy, jak i SKO przeprowadziły postępowanie wyjaśniające prawidłowo, zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego (w tym zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa).
W skardze kasacyjnej W. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu - radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, formułując - w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to:
* art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym polegającego na tym, że W. K. podyktował [...] listopada 2009 r. do protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a. w celu sprecyzowania podania z dnia [...] listopada 2009 r. żądanie wypłaty odszkodowania w kwocie 900 tys. trylionów złotych za zanieczyszczenie jedzenia,
* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 66 § 3 k.p.a. przejawiające się tym, że WSA nie dostrzegł, iż postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku błędnie oparto o założenie, że żądanie skarżącego nie może być rozpoznane w trybie administracyjnym, mając w szczególności na uwadze, iż pierwotnie złożony wniosek z dnia [...] listopada 2009 r. był nieczytelny w zakresie uzasadniającym żądanie wypłaty 900 tys. trylionów złotych, a sporządzony [...] listopada 2009 r. protokół nie odpowiada wymogom określonym w art. 68 § 1 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 68 § 1 k.p.a. przejawiające się tym, że WSA nie dostrzegł, iż postanowienie SKO o zwrocie podania wydane zostało w oparciu o błędne założenia, iż protokół z dnia [...] listopada 2009 r. spełnia przesłanki wskazane w art. 68 § 1 k.p.a. i może stanowić podstawę ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia.
W oparciu o powyższe pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie doszło do ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, co doprowadziło do zniekształcenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organy administracji obu instancji oraz WSA. Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy dokument, w którym skarżący precyzuje swoje wnioski, nie jest protokołem w rozumieniu art. 68 § 1 k.p.a., gdyż nie wynika z niego, kto i gdzie go sporządził oraz w jakim charakterze działał. Nie został on też podpisany przez osobę sporządzającą lecz tylko przez nią parafowany, co nasuwa wątpliwość, czy była to wersja jedyna i ostateczna. Z tych przyczyn dokument ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego sprawy i oddalenia skargi, zwłaszcza że "z uwagi na liczne procesy W. K. nie pamięta, czy podpisał przedmiotowy dokument (...), kiedy to miało miejsce i kto sporządzał ten dokument".
Wobec tego WSA błędnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. Ponieważ uzasadnienie wniosku było nieczytelne, zatem organy administracji i WSA nie posiadały wiedzy w zakresie uzasadnienia zawartego w nim żądania i nie miały podstaw do uznania, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Skarżący wielokrotnie korzystał z pomocy opieki społecznej i posiadał wiedzę w zakresie oferowanych świadczeń, dlatego Sąd nie dysponując prawidłowo sporządzonym protokołem nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że sprawa ma charakter cywilny. W konkluzji stwierdzono, że zaskarżony wyrok oparty został na dokumencie pozbawionym mocy dowodowej w rozumieniu art. 68 § 1 k.p.a., a sporządzenie protokołu niezgodnie z przepisami powinno skutkować jego pominięciem w materiale dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a.
Stosownie do przepisu art. 67 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W szczególności sporządza się protokół przyjęcia wniesionego ustnie podania /§ 2 pkt 1/. Jeśli chodzi o wymagania, to zgodnie z przepisem art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że W. K. w dniu [...] listopada 2009 r. wniósł podanie, w którym domagał się "900 tysięcy trylionów odszkodowania" i wbrew stanowisku organów podanie to jest dostatecznie czytelne i pozwala na ustalenie wskazanego przez wnioskodawcę tytułu odszkodowania. Otóż z podania można odczytać, że wymieniona kwota to odszkodowania "za zanieczyszczenie jedzenia przez rodzinę sekretarki burmistrza". Dodać też należy, że dalsza część akapitu 6 podania jest również czytelna, jednakże nie pozostaje w związku ze zgłoszonym żądaniem. Wniesienie więc podania w formie pisemnej oznaczało, że sporządzenie w tym zakresie protokołu było co najmniej zbędne.
Jeśli chodzi natomiast o sporządzony w dniu [...] listopada 2010 r. protokół, to zasadnie skarga kasacyjna wskazuje, że sposób jego sporządzenia nie do końca odpowiada wymaganiom ustawowym, jednakże w świetle bezspornego faktu wniesienia podania w formie pisemnej, wada ta nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w przepisie art. 36 wyróżnia dwa rodzaje świadczeń z pomocy społecznej: świadczenia pieniężne /ustęp 1/ oraz świadczenia niepieniężne /ustęp 2/. Do świadczeń pieniężnych zalicza natomiast zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodziel-nienie, pomoc dla rodzin zastępczych, pomoc na usamodzielnienie oraz na konty-nuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą oraz wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Objęte podaniem W. K. z dnia 20 listopada 2009 r. żądanie ma charakter pieniężny, co przy zamkniętym katalogu tego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej oznacza, że organ pomocy społecznej nie był właściwy dla tego rodzaju sprawy.
Wobec tego prawidłowo organy przyjęły, a WSA zasadnie stanowisko to zaaprobował, że podanie z dnia [...] listopada 2009 r. /a więc podanie wniesione na piśmie, a nie ustnie do protokołu/, w części dotyczącej odszkodowania w wysokości 900 tysięcy trylionów za zanieczyszczenie jedzenia przez rodzinę sekretarki burmistrza podlega zwrotowi, w oparciu o przepis art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, ale również wtedy, gdy z zawartych w podaniu o wszczęcie postępowania informacji nie wynika, jaki organ jest w sprawie właściwy /por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. I OSK 468/08, LEX 595353/.
Jak już wyżej stwierdzono, skoro organ pomocy społecznej, do którego wniesione zostało podanie nie był właściwy do załatwienia sprawy, dlatego zasadnie orzeczono o zwrocie podania wnioskodawcy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej w tej części jest nieusprawiedliwiony.
Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" należy rozumieć zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku. Przytoczenie ustaleń faktycznych ma posłużyć w dalszej kolejności do oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, w szczególności pod kątem zawartych w skardze zarzutów. W realiach sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku standardom tym odpowiada, co zarzut naruszenia wskazanego przepisu czyni nieusprawiedliwionym.
Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.