Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1243/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. N., uchylił rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia daty od której przysługuje B. N. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
B. N. raportem z dnia 3 grudnia 2009 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII o zaliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 2 maja 1996 r. do 2 czerwca 2001 r.
Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stronie zaliczenia wskazanego okresu do pracowniczego stażu pracy.
Po rozpoznaniu odwołania B. N. Komendant Stołeczny Policji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ustalił funkcjonariuszowi wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 6 marca 2012 r. w wysokości 14%.
Organ uznał, że funkcjonariusz spełnia warunki aby uznać, że pracował on w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, bowiem miał ukończone 16 lat, był zameldowany w gospodarstwie domowym rodziców, stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców położonym w miejscowości L. Poza tym nauka w szkole ponadpodstawowej znajdującej się w odległości ok. 10km od jego miejsca zamieszkania nie wyklucza stałej pracy w tym gospodarstwie. Dodatkowo organ wskazał, że funkcjonariusz uzupełnił wniosek o zaliczenie wysługi lat o brakujące dokumenty w dniu 6 marca 2012 r., a zatem tę datę należy uznać za dzień złożenia dokumentów, od której, zgodnie z art. 106 ustawy o Policji, przysługuje funkcjonariuszowi procentowy wzrost uposażenia.
Od powyższej decyzji B. N. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z określonym zaskarżoną decyzją terminem ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Zdaniem wnoszącego odwołanie właściwym terminem ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat jest dzień 8 grudnia 2009 r., a więc dzień złożenia kompletnego wniosku.
Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję - rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku wniesionej przez stronę skargi na wskazany rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1624/12 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnosi się do innej decyzji organu I instancji, aniżeli wskazano w uzasadnieniu organu II instancji.
Komendant Stołeczny Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r., rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Komendant Stołeczny Policji odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że organ I instancji przedwcześnie przyjął, że z przedstawionych przez funkcjonariusza dokumentów wynika, iż spełnia on warunki do uznania go za domownika, w myśl art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a tym samym do zaliczenia mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym.
Organ stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ przeprowadził dogłębną analizę dowodów zgromadzonych w sprawie pod kątem ustalenia, czy funkcjonariusz faktycznie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Organ nie skorzystał z możliwości wezwania świadków o przedstawienie stanowiska na piśmie. Nie udowodniono zeznaniami świadków m. in. w jakim charakterze wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym, jakie konkretnie czynności wykonywał, czy była to praca stała i w jakim wymiarze była świadczona (w jakich porach dnia, przez jaki czas, jakie czynności wykonywał).
W ocenie organu samo oświadczenie strony w tym zakresie nie zostało w żaden sposób zweryfikowane i uprawdopodobnione. Podobnie nie zweryfikowano oświadczenia strony co do ewentualnego pobytu w internacie szkolnym poprzez załączenie stosownego zaświadczenia z placówki szkolnej, czy też kwestii dojazdów do szkoły. Nie ustalono też ile czasu zajmowało wnioskodawcy codzienne przygotowanie się do zajęć szkolnych, zaś całości materiału dowodowego nie poddano weryfikacji w oparciu o dokumenty sporządzone przy przyjęciu do służby w Policji w zakresie, w jakim odnoszą się one do pracy strony w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że wskazane przez organ II instancji zarzuty co do wadliwości postępowania wyjaśniającego są bezpodstawne. Organ I instancji ustalił bowiem na podstawie przeprowadzonych dowodów, czy skarżący spełnia niezbędne przesłanki do przyznania wzrostu uposażenia i na tej podstawie wydał rozstrzygnięcie. Natomiast wskazane przez Komendanta Stołecznego Policji okoliczności, które w jego ocenie winny być wyjaśnione dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie mogłyby co najwyżej stanowić uzupełniający materiał dowodowy, który organ mógł przeprowadzić na podstawie art. 136 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, że zaskarżona decyzja narusza zakaz reformationis in peius. W sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla decyzje organu I instancji przyznającej stronie uprawnienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to takie rozstrzygnięcie pogarsza sytuację strony. Traci ona bowiem uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i nie ma pewności, że decyzja organu I instancji przywróci jej to uprawnienie, ponieważ decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji
W rozpoznawanej sprawie skarżący zaznaczył w odwołaniu, że skarży decyzje organu I instancji jedynie w zakresie daty, od której ustalono mu przyznane uprawnienie do wzrostu uposażenia, a nie samo ustalenie tego wzrostu. Okoliczność tę dodatkowo wyjaśnił organ II instancji, wzywając skarżącego do sprecyzowania odwołania. Zatem wyraźne wskazanie zakresu zaskarżenia powinno spowodować ograniczenie postępowania odwoławczego tylko do części decyzji. Dlatego też zaskarżonej uchylenie decyzji w całości było złamaniem zakazu reformationis in peius. Organ II instancji nie tylko nie rozpatrzył odwołania skarżącego i nie odpowiedział na jego zarzuty, ale dodatkowo odebrał uprawnienie, które zostało przyznane decyzją organu I instancji, co do której skarżący nie wnosił zastrzeżeń.
Odnosząc się do decyzji organu I instancji Sąd zwrócił uwagę, że organ naruszył art. 8 k.p.a. bowiem nie ustalił wystarczająco, od jakiej daty należało przyznać skarżącemu wzrost uposażenia. Ani organ I, ani organ II instancji nie odniósł się do faktu, że skarżący już w dniu 3 grudnia 2009 r. składając raport o zaliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców dołączył dokumenty, które Komendant Rejonowy, w wyniku błędnego działania zwrócił skarżącemu, a następnie po blisko dwóch latach zażądał ich ponownego złożenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjmując wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należałoby zaliczać do stażu pracowniczego każdej osobie mieszkającej w gospodarstwie rolnym, uczącej się i pomagającej w tymże gospodarstwie, jako okres pracy, jako okres pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia do czasu podjęcia pracy zawodowej, co z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej byłoby nieuzasadnione. Dokonując wykładni przepisów ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i ustaw o ubezpieczeniu społecznym rolników należy wskazać, że celem ustawodawcy było zrównanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym z okresami zatrudnienia. Nie można natomiast utożsamiać pomocy rodzicom w ich pracy z zatrudnieniem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. N. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to pełne związanie określonymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu kasacyjnego, który z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia, niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jednakże zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać należy, że B. N. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydany na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którym organ odwoławczy uchylił rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wnosząc odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2012 r. nie zakwestionował ustaleń dotyczących przesłanek do przyznania wzrostu uposażenia, a jedynie wniósł zastrzeżenia odnośnie terminu od jakiego należało się wyliczenie dodatku za wysługę lat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. N. podkreślił, że w jego ocenie brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia. Fakt ten ma istotne znaczenie, albowiem rodzaj zaskarżonej decyzji wpływa na zakres dokonywanej kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2012 r. jedynie w części dotyczącej ustalenia daty od której przysługuje B. N. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i ocenił czy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W orzeczeniu tym Sąd I instancji wskazał w szczególności, że decyzja organu II instancji narusza zakaz reformationis in peius. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyraźne wskazanie przez skarżącego, że skarży on decyzję organu I instancji w określonym zakresie powinno spowodować ograniczenie postępowania odwoławczego tylko do zaskarżonej części decyzji. Podkreślono również, że organ II instancji nie rozpatrzył odwołania skarżącego i nie odpowiedział na jego zarzuty, a dodatkowo odebrał uprawnienie, które zostało przyznane decyzją organu I instancji, co do której nie wnosił zastrzeżeń.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uchylenie przez Sąd I instancji rozkazów personalnych we wskazanej części nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto jakichkolwiek rozważań odnoszących się do definicji "domownika", a zatem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanych przepisów. Skoro zatem powołane przepisy nie były w sprawie stosowane to skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.