Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2005 r., I SA/Wa 1776/04 oddalił skargę Zofii C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 10 września 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazał, że Minister Infrastruktury - działając na podstawie art. 160 par. 4 Kpa - decyzją z dnia 31 marca 2004 r., odmówił przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej z 1969 r. oraz pouczył stronę o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Zainteresowana wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 2 czerwca 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia 31 marca 2004 r., zaś decyzją z dnia 10 września 2004 r. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego podał, że decyzja wydana w przedmiocie odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 160 par. 4 Kpa ma charakter jednoinstancyjny, gdyż z chwilą jej wydania wyłącznie właściwym do rozpatrzenia sprawy jest sąd powszechny. Tym samym sprawa traci charakter administracyjny i niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nadzorczego odnośnie takiej decyzji.
Odmienne stanowisko skarżącej powoduje konieczność wyjaśnienia, czy instytucja stwierdzenia nieważności znajduje zastosowanie do decyzji odszkodowawczej, od której można wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zgodnie z orzecznictwem NSA, każda decyzja wydana na podstawie art. 160 par. 4 Kpa ma szczególny charakter, ponieważ dotyczy sprawy cywilnej, do której załatwienia w drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko warunkowo, jeżeli strona jest zadowolona z rozstrzygnięcia /art. 160 par. 5 Kpa/. Natomiast, jeżeli strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, decyzja odszkodowawcza wprawdzie kończy postępowanie administracyjne, jednak nie kończy postępowania w sprawie, dla której rozpoznania otwiera się wówczas - jak dla każdej sprawy cywilnej droga postępowania cywilnego. I ta możliwość rozpoznania sprawy w całości i od początku przez sąd powszechny przeczy dopuszczalności prowadzenia w sprawie postępowania nadzorczego, gdyż instytucja stwierdzenia nieważności służy usuwaniu decyzji administracyjnych z obrotu prawnego, podczas gdy w przypadku skarżącej, tylko od jej woli zależało, czy decyzja, z której jest niezadowolona, wejdzie do obrotu prawnego i wywoła skutki prawne /vide wyrok NSA z 6 lutego 2003 r. I SA 2850/01/.
W skardze kasacyjnej Zofia C. reprezentowana przez adw. J. L. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 160 par. 4 Kpa poprzez uznanie, że instytucja stwierdzenia nieważności nie znajduje zastosowania do decyzji odszkodowawczej. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworząca możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak. również przedmiotowym. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie odszkodowawcze, które cechuje charakter mieszany, administracyjnosądowym i które może toczyć się w dwóch etapach: etap pierwszy z zastosowaniem trybu administracyjnego, etap drugi -z zastosowaniem trybu sądowego. W pierwszym etapie orzeka jednoinstancyjnie organ administracji publicznej. Co do pierwszego etapu, tj. etapu administracyjnego, podnieść należy, iż zgodnie z poglądem wyrażonym, w orzecznictwie /m.in. wyrok NSA z dnia 26.08.1998 r., I SA/Gd 1678/96/, "regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych /art. 6 Kc/ jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym". A zatem należy przyjąć, iż przepisy kodeksu cywilnego mają zastosowanie do wyliczenia wielkości poniesionej szkody, a przyznanie odszkodowania winno nastąpić.
Niezależnie od powyższego podniesiono, iż organ administracyjny naruszył przepisy art. 7 Kpa, art. 8 Kpa i art. 77 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ sformułowany w niej zarzut został źle postawiony. Skarżąca zarzuciła Sądowi "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 160 par. 4 Kpa poprzez uznanie, że instytucja stwierdzenia nieważności nie znajduje zastosowania do decyzji odszkodowawczej", a więc przepisu, który ze swej istoty nie mógł być naruszony przez sąd administracyjny. Przepis ten stanowił: "O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w par. 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 par. 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 par. 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 par.
- Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 par. 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym". Uznając, że instytucja stwierdzenia nieważności nie znajduje zastosowania do decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, Sąd I instancji nie naruszył powołanego przepisu, ani przez błędną jego wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowo bowiem zinterpretował, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2004 r. odmawiająca przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej została wydana na podstawie i w trybie art. 160 par. 4 Kpa. Nie można mówić również o niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd tego przepisu, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne jest regulowane przez przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że przepisy Kpa nie mają w nim zastosowania.
Źle postawiony zarzut skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.