Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 463/06, oddalił skargę wniesioną przez A. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie o nabycie własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wojewoda M. decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził nabycie nieodpłatnie przez Powiat T. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w S., obejmującego zabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha oraz niezabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położone w Z., dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Decyzje tę Wojewoda wydał na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.)
Po rozpoznaniu wniosku A. B., spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości S. D., o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] Uzasadniając tę decyzję Minister wskazał, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, zaś przedmiotem postępowania jest przejęcie własności mienia Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnień strony nie daje wnioskującej sam fakt, że jest spadkobierczynią byłego właściciela nieruchomości, gdyż okoliczność ta sama przez się nie stwarza uprawnień strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Skoro przedmiotowe nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. były własnością Skarbu Państwa, dlatego decyzja Wojewody M. jest prawidłowa. Ponieważ wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła, że nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną stanowiły jej własność, dlatego nie ma ona przymiotu strony niniejszego postępowania.
Minister Skarbu Państwa w wyniku rozpoznania wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy swą własną decyzję z dnia [...]. Minister podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko, a mianowicie że wnioskującej nie służy przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Skoro z zapisów w księdze wieczystej wynika bezspornie, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, to fakt ten jest dla organu wiążący i nie może samodzielnie dokonywać innych ustaleń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Ministra Skarbu Państwa zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nieruchomość w części obejmującej zespół dworsko - parkowy nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Ponadto zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego wskutek zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia prawa własności nieruchomości, w konsekwencji przez przyjęcie, że oprócz Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego stroną postępowania komunalizacyjnego nie mogą być inne osoby. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżąca posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa w związku z art. 28 i art. 156 § 1 Kpa oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Stroną postępowania, zgodnie z art. 28 Kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Słusznie więc organ administracyjny we wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalał, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od strony. Postępowanie takie prowadzone jest z udziałem stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym, bądź ich następców prawnych, a także z udziałem innych podmiotów, jeśli wykażą, że mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie przyjął organ, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...], bowiem nie przedstawiła żadnego tytułu prawno-rzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, nie wykazała jako spadkobierczyni poprzedniego właściciela, że nieruchomości stanowiły jej własność i w związku z tym grunty nie podlegają komunalizacji. Skarżąca oprócz swojego przekonania o niesłuszności przejęcia majątku w trybie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie przedstawiła żadnych dowodów na oparcie swoich twierdzeń. Tymczasem skoro kwestionuje fakt objęcia przedmiotowych nieruchomości przepisami powołanego dekretu oraz prawidłowość wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, to powinna podjąć starania odnośnie ich usunięcia. Skoro zaś z treści księgi wieczystej wynika kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości, to fakt ten jest wiążący dla organów, gdyż w postępowaniu komunalizacyjnym organ nie może samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości. Spory o prawo własności rozstrzygają zaś sądy powszechne na podstawie przepisów prawa cywilnego. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Skarbu Państwa o braku po stronie A. B. legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, co tym samym uzasadniało rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości A. B.. W skardze kasacyjnej, powołując się na przepis art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), jej pełnomocnik zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego - art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowił źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjnym, przesądzającego o statucie strony w tym postępowaniu,
- naruszenie przepisów postępowania:
- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa,
- art. 6 Kpa poprzez jego błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że użyte w nim sformułowanie "przepisy prawa" obejmuje dane wynikające z treści ksiąg wieczystych.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że stroną postępowania nieważnościowego może być nie tylko podmiot uczestniczący w postępowaniu zwykłym, ale status taki może mieć również inny podmiot w razie wykazania interesu prawnego. Taki interes prawny po stronie skarżącej wynikał z treści art. 140 Kc. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w toku postępowania skarżąca przedstawiała dokumenty wskazujące na to, że własność przedmiotowych nieruchomości przysługiwała jej poprzednikowi prawnemu. Równocześnie wykazała, poprzez przedstawienie postanowień sądów, swe następstwo prawne. W ocenie pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną istniejące dokumenty pozwalają na ustalenie, że faktycznie nieruchomość w części, o której mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie była objęta działaniem reformy rolnej, zatem Sąd pierwszej instancji powinien był uznać istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Sąd błędnie również dokonał wykładni przepisu art. 6 Kpa. Wyrażoną w nim zasadę praworządności Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie odniósł do istniejącego w Polsce publicznego rejestru nieruchomości, tj. ksiąg wieczystych. Sformułowanie "przepisy prawa" oznacza prawo powszechnie obowiązujące: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia z mocy ustawy, rozporządzenia, akty prawa miejscowego oraz bezpośrednio skuteczne przepisy prawa wspólnotowego. Do kategorii przepisów prawa, o których mowa w art. 6 Kpa, żadną miarą zaliczyć nie można danych wynikających z treści ksiąg wieczystych. Przepisy art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece statuują jedynie domniemanie zgodności z prawem wpisów w księgach wieczystych. To jednak nie oznacza, że stan ten nie może być kwestionowany; wręcz przeciwnie, do istoty domniemania prawnego należy możliwość wykazania, że rzeczywisty stan prawny jest odmienny od domniemanego. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną wskazał wreszcie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wbrew swej powinności nie odniósł się do wszystkich zarzutów naruszenia norm proceduralnych. Ma to o tyle istotne znaczenie, że to właśnie mankamenty postępowania dowodowego, a raczej jego brak w odniesieniu do stosunków własnościowych, legły u podstaw odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Minister wyraził pogląd, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada przepisom prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przepis ten określa zakres przedmiotowy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodzić się przyjdzie z poglądem wnoszącej skargę kasacyjną, że konieczność przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze oznacza również potrzebę ustosunkowania się co do ich zasadności. Wbrew jednak odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zarzuty te zmierzały do wykazania, że organ administracji wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oferowanym przez skarżącą mającego ustalić, jakiemu podmiotowi przysługuje faktycznie prawo własności skomunalizowanych nieruchomości. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że zagadnienie to miało dla Sądu pierwszej instancji kluczowe znaczenie, skoro dokonywał kontroli legalności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskującej o wszczęcie takiego postępowania. Miał przy tym Sąd w polu widzenia, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oprócz osób, które uczestniczyły w postępowaniu zwyczajnym na prawach strony, mogą być również inne osoby, które wykażą istnienie własnego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła dowodu wykazującego, że legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, w stosunku do których wydana została decyzja o stwierdzeniu nabycia ich własności przez Powiat T., z czym należy się zgodzić. Trafnie również wskazał, że wykazywanie w postępowaniu nadzwyczajnym istnienia interesu prawnego lub obowiązku nie było możliwe za pomocą oferowanych przez nią środków dowodowych.
Kwestionowanie prawidłowości wpisu do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną, przekracza ramy postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub wpisane jest błędnie może żądać usunięcia niezgodności, tyle tylko że naruszenie to może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym.
Z kolei kwestionowanie objęcia tych nieruchomości działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r, Nr 3, poz. 13 ze zm.) możliwe jest co prawda na drodze administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (ONSA i WSA 2006 r. nr 5, poz. 123), lecz nie w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ale w postępowaniu odrębnym. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że wnosząca skargę kasacyjną w dniu 16 lutego 2005 r. równocześnie zainicjowała postępowanie przed Wojewodą M. o stwierdzenie, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące zespół pałacowo - parkowy należące w przeszłości do majątku ziemskiego "[...]", nie podlegały pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a postępowanie to nie jest zakończone.
Z tych powodów nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Całkowicie chybiony okazał się natomiast realizowany również w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu art. 6 Kpa. Przepis ten, stanowiący powtórzenie w odniesieniu do organów administracji publicznej, konstytucyjnej zasady, że organy działają na podstawie i w granicach prawa, stanowi jedyną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu tego nie stosował, stąd nie mógł dopuścić się jego naruszenia i to poprzez dokonanie błędnej wykładni. Umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania należało wskazać konkretny przepis normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnić na czym polegało naruszenie tego przepisu i wreszcie wykazać, że naruszenie mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. W tym więc zakresie podstawa kasacyjna nie została należycie przytoczona.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego, w oparciu o którą wnosząca skargę kasacyjną upatruje istnienie interesu prawnego. W orzecznictwie i doktrynie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny winien być postrzegany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie więc interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej określonej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Podkreśla się przy tym, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376).
Tak rozumiejąc pojęcie interesu prawnego niepodobna twierdzić, by sytuacja prawna wnoszącej skargę kasacyjną uprawniała do przyjęcia, że wyłącznie jako następca prawny pod tytułem ogólnym poprzedniego właściciela nieruchomości, objętych komunalizacją, dysponuje interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie dysponuje bowiem prawnorzeczowym tytułem do przedmiotowych nieruchomości, jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Bezspornym było, że przed wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat T. własności nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej ich właścicielem był Skarb Państwa na podstawie wpisu z dnia 14 maja 1997 r. Z kolei wpisu własności na rzecz Powiatu T. dokonano na wniosek z dnia 21 stycznia 2000 r. Domniemywa się zaś, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). To domniemanie może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego, jednakże albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Zasadnie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że treścią wpisu do księgi wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa związane były organy administracyjne. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej bez wzruszenia w oddzielnym postępowaniu podstawy tego wpisu, skarżąca nie może skutecznie powoływać się na istnienie interesu prawnego uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uprawnienia takiego nie stwarza powoływanie się na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który wyznacza treść i sposób wykazywania własności, zresztą w tym zakresie autor skargi nie przedstawił rzeczowej argumentacji, ograniczając się werbalnie do zgłoszenia takiego zarzutu.
Bliżej nie sprecyzowane w skardze kasacyjnej "istniejące dokumenty" nie wykazywały zaś, że przedmiotowe nieruchomości w całości lub w części nie były objęte działaniami przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym co już zauważono, odrębne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie zostało zakończone.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie oddalono wniosek Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie od strony, która wniosła skargę kasacyjną, na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jako że organ nie wykazał, by takie koszty poniósł.