Uzasadnienie
UZASADNIENIE (I)
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 października 2017 roku sygn. akt III SAB/Gd 99/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca błędnie uznała złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w dniu [...] maja 2017 roku propozycję pracy za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem w ocenie Sądu I instancji akt woli, a nie władzy organu administracji, poprzez który organ zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego ustawowo terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza.
Sąd dodał, że funkcjonariusz nie ma w tej sytuacji obowiązku określonego zachowania się - może propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS).
Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Zdaniem Sądu powołana ustawa nie pozwala na uznanie propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanął na stanowisku, że regulacja art. 277 ustawy o KAS, stanowiąca zresztą powielenie treści art. 189 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych - sądów pracy, określoną w art. 177 Konstytucji RP.
Tym samym wykluczona jest w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych - poza sprawami enumeratywnie wyliczonymi w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS. Wobec tego, Sąd I instancji uznał, że przyjęcie przez skarżącą propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. W ocenie Sądu, skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od niej podlegać musi odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła J. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016, poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie tychże przepisów i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżony akt w postaci propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożony funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, a tym samym podlega właściwości sądu administracyjnego, albowiem w sposób konstytutywny kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru.
Podniesiono, że, skoro propozycja złożona skarżącej jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od decyzji nie podlega odrzuceniu i musi podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Wskazano, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnych, powołanych przepisów oraz dokonanie wadliwej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego doprowadziło do odrzucenia skargi oraz zaniechania kontroli legalności i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, a tym samym pozbawienia skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie w całości, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawa o KAS dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.
Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawe użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.
Wskazać należy następnie, że, stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
W tym miejscu z uwagi na zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi decyzję administracyjną, należy rozważyć, czym jest w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności:
- 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych);
- 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji;
- 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków;
- 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających);
- 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego (które oznacza zwolnienie ze służby).
Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy, nie kończy też w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Potwierdza to treść art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) lub po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.(pkt 2). W myśl ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.
Ponadto przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie przepisów wprowadzających propozycja zatrudnienia nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.
Tożsame stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało wyrażone m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2800/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2794/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2798/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2823/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2804/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2795/17, z dnia 24 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2826/17.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że przedmiotem skargi J. S. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Celnej w G. w przedmiocie rozpoznania odwołania od propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść cytowanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Odwołanie, którego rozpoznania domaga się strona skarżąca, nie może zostać rozpatrzone w trybie k.p.a. Kwestionowana w tym odwołaniu propozycja zatrudnienia otrzymana przez skarżącą kasacyjnie nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Tylko zaś w takiej sytuacji stronie przysługiwałoby prawo zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego.
W tej sytuacji należy w pełni podzielić obszernie uzasadnione stanowisko Sądu I instancji co do założenia, że skarga J. S. winna zostać odrzucona, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, który zmierzał do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazał się nieusprawiedliwiony.
Jednocześnie należy podkreślić, że odrzucenie skargi w analizowanej sprawie, prawidłowo dokonane przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na treść art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS. Zgodnie z treścią tych regulacji w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego.
Jak wskazano powyżej, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego.
A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość.
Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
UZASADNIENIE (II)
Wnioskiem złożonym w dniu 6 lutego 2018 roku Związek Zawodowy - Celnicy PL zwrócił się o dopuszczenie na mocy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się w sprawie ze skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2017 roku sygn. akt III SAB/Gd 99/17 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 13 listopada 2017 roku sygn. akt III SAB/Gd 99/17 uwzględnił wniosek Związku Zawodowego - Celnicy PL z dnia 2 listopada 2017 roku i na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Postanowienie to nadal wywołuje skutki prawne, a wnioskodawca zachowuje swój status również na obecnym etapie postępowania (por. np postanowienie z dnia 24 stycznia 2018 roku sygn. akt IV SA/Po 292/15).
W tej sytuacji niniejsze postępowanie wpadkowe w sprawie dopuszczenia Związku Zawodowego - Celnicy PL do udziału w sprawie w charakterze uczestnika okazało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a.