Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 275/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi P. z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 2016 r., nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] wydzieloną pod drogę publiczną:
- umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia odwołania P. z siedzibą w L. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 2016 r., nr [...],
- stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powołanego odwołania,
- stwierdził, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzył Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 3200 zł (trzy tysiące dwieście złotych),
- oddalił skargę w pozostałym zakresie,
- zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz P. z siedzibą w L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej kwestionującej rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2, 3, 4 i 6 powołanego wyroku pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 35 § 1 i 3 kpa, przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego przez jego zastosowanie i uznanie, że organ nie załatwił sprawy administracyjnej w ustawowym terminie,
- art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 207, ze zm.) - dalej ppsa, przez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa mimo tego, że organ w dacie wniesienia skargi rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i wydał decyzję co doprowadziło do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego,
- art. 149 § 1a ppsa, przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z pominięciem okoliczności złożonego i skomplikowanego charakteru rozpatrywanej przez organ sprawy,
- art. 149 § 2 ppsa, przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji zasadności wymierzenia organowi grzywny z powodu zignorowania wyroku sądu administracyjnego z pominięciem okoliczności, że powyższy wyrok nie został przez organ zignorowany gdyż podmiot ten nie był jego adresatem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezczynność zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, w okresie prowadzonego postępowania odwoławczego (w marcu 2017 r.) organ drugiej instancji dwukrotnie zwracał się do organu administracji pierwszej instancji celem uzyskania niezbędnych wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania i takie wyjaśnienia otrzymał na piśmie. Pozyskanie informacji pozwoliło w rezultacie wydać decyzję umożliwiającą ponowne rozpoznanie sprawy. Sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania zakończona w pierwszej instancji decyzją odmowną wymagała od organu odwoławczego rzetelnego i pracochłonnego zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem. To pozwoliło na podjęcie decyzji wydanej w trybie odwoławczym. W sprawie brak jest zatem znamion przedłużenia załatwienia przez organ postępowania odwoławczego. Prawnie nieuzasadnione jest również uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Rozważania na temat kwalifikacji bezczynności pozostają bowiem bez podstawy prawnej z uwagi na fakt, że organ w postępowaniu odwoławczym w bezczynności nie pozostawał. W dacie wniesienia skargi nie istniał stan bezczynności, gdyż organ rozpatrywał odwołanie skarżącego i w konsekwencji swojego działania wydał decyzję co spowodowało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania. Organ nie wydał wprawdzie decyzji w ustawowym terminie, ale wpływ na to miał skomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy i jej złożoność oraz obowiązek zapewnienia pełnej ochrony prawnej odwołującemu, który po uzyskaniu decyzji odmawiającej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że jego prawa zostały naruszone. Wszystko to doprowadziło do wydłużenia czasu postępowania przed organem drugiej instancji, postępowania zmierzającego do wydania decyzji.
Sąd umotywował wymierzenie grzywny tym, że organ pierwszej instancji pozostaje przez w zwłoce w załatwieniu sprawy. Tymczasem nie istnieje związek pomiędzy bezczynnością organu pierwszej instancji a postępowaniem odwoławczym prowadzonym przez organ drugiej instancji oraz stwierdzeniem, że został zignorowany materialnie wyrok sądu administracyjnego. W istocie organ drugiej instancji nie zignorował wyroku Sądu, gdyż nie był jego adresatem. Chociaż przedmiotem skargi nie była ocena Sądu dotycząca zasadności podjętej przez organ decyzji, to jednak w uzasadnieniu wyroku (w części dotyczącej wymierzenia grzywny) Sąd dokonał merytorycznej oceny wydanej decyzji (co nie wynikało z treści skargi) i uznał, że organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy gdyż ponownie przekazał ją do orzekania organowi pierwszej instancji. Działaniem tym Sąd naruszył przepisy prawa w zakresie rozpoznawania skarg kasacyjnych.
Wysokość grzywny została określona przez podwyższenie jej kwoty w stosunku do zasądzonej na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy w innym postępowaniu co spowodowało naruszenie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa.
W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. P. z siedzibą w L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji bezczynność Wojewody Mazowieckiego (pkt 2 wyroku) dotyczyła rozpatrzenia odwołania P. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] maja 2016 r. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji odwołanie wpłynęło do Wojewody Mazowieckiego [...] czerwca 2016 r., natomiast decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy wydał [...] lipca 2017 r., a więc po ponad roku od otrzymania odwołania. Z niezakwestionowanych w zarzutach skargi kasacyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika także, że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności procesowej (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się wprawdzie, że Wojewoda występował w marcu 2017 r. do organu pierwszej instancji o wyjaśnienia i je otrzymał, lecz nie znalazło to przełożenia na zarzut kasacyjny, kwestionujący ustalenia Sądu pierwszej instancji), ani też nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 kpa o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.
W powyższym stanie faktycznym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 § 1 i 3 kpa. Sąd ten nie stosował wspomnianej regulacji wprost, gdyż jest ona adresowana do organu administracji. Z uwagi jednak na to, że w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej nawiązano do art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (który przy uwzględnieniu skargi zobowiązuje Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia bezczynności organu), to Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te dwa zarzuty tak, jakby odnosiły się do normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów.
Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co do zasady Wojewoda Mazowiecki miał więc miesiąc na rozpatrzenie odwołania, chyba że wykazałby, że z przyczyn, o jakich mowa w art. 35 § 5 kpa, nie było to możliwe i zawiadomiłby o tym stronę postępowania w trybie art. 36 kpa. W rozpoznawanej sprawie żadne okoliczności uzasadniające zwłokę nie wystąpiły, a Wojewoda Mazowiecki - mimo tego, że o kilkanaście miesięcy przekroczył terminu na rozpatrzenie odwołania - nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W żaden więc sposób Wojewoda nie wykazał, że opóźnienie z załatwieniu sprawy w ustawowym terminie było w jakikolwiek sposób usprawiedliwione. W tej sytuacji, jak zaznaczono już wyżej, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa jest również nieuzasadniony. Przekroczenie bowiem ustawowego terminu do załatwienia sprawy o wiele miesięcy, w sytuacji niewystąpienia istotnych przeszkód procesowych, musi prowadzić do wniosku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji. Na jej zmianę nie mogą mieć wpływu wywody organu skarżącego kasacyjnie, dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy o odszkodowanie, z tej przyczyny, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął przecież sprawy co do istoty, a jedynie wydał decyzję kasatoryjną nie prowadząc żadnego dodatkowego postępowania dowodowego.
Z art. 149 § 1 i § 2 ppsa wynika dopuszczalność wymierzenia przez Sąd pierwszej instancji organowi administracji grzywny także wtedy, gdy stwierdzi, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konstrukcja art. 149 § 1 ppsa wyraźnie wskazuje, że stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, jak w niniejszej sprawie, co także uprawnia do wymierzenia grzywny. Wymierzenie przez sąd grzywny zostało odniesione w art. 149 § 2 ppsa do wszystkich przypadków wymienionych w art. 149 § 1 ppsa, przy czym wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uczynił to w granicach określonych w art. 154 § 6 ppsa. Z uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zasadniczą przyczyną wymierzenia organowi grzywny był stwierdzony stan rażącego naruszenia prawa, a fakt wydania wyroku w przedmiocie bezczynności wobec organu pierwszej instancji tylko dodatkowo powinien motywować organ odwoławczy do szybszego załatwienia sprawy, czego Wojewoda Mazowiecki nie uczynił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 207 § 2 ppsa, przy czym odstąpiono w części od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Spółki, mając na uwadze, że dokumenty sporządzone przez jej pełnomocnika w większości stanowiły odwzorowanie pism wniesionych do tutejszego Sądu w kilku innych, ale tożsamych przedmiotowo sprawach, w których skarżąca jest stroną.