Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Wa 2160/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] października 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr w Ministerstwie Obrony Narodowej z [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie należności z tytułu zwrotu kosztów wyżywienia i zakwaterowania podczas odbywanych w trybie stacjonarnym studiów podyplomowych za granicą. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
W okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] czerwca 2003 r. M.D. odbył w trybie stacjonarnym studia podyplomowe w [...], poprzedzone kursem językowym. Po powrocie ze studiów do kraju wnioskiem z 23 lipca 2003 r. zwrócił się do Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON o zwrot kosztów zakwaterowania za cały okres pobytu na studiach, w związku z brakiem bezpłatnego zakwaterowania w miejscu stałego przebywania w czasie szkolenia oraz diet na pokrycie kosztów wyżywienia, z uwagi na niezapewnienie całodziennego bezpłatnego wyżywienia, z wyjątkiem zwrotu kosztów zakwaterowania za okres 18 dni i wyżywienia za okres 32 dni, kiedy to strona [...] pokrywała wyżej wymienione koszty. Sprawa wypłat świadczeń objętych wnioskiem była wielokrotnie rozpoznawana przez organy administracji, wydawane decyzje odmowne były uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z 1 lutego 2005 r., sygn. II SA/Wa 920/04, 7 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wa 1190/06, 8 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1248/08 (skarga kasacyjna Ministra Obrony Narodowej została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2009 r., sygn. I OSK 411/09) oraz z 15 września 2011 r., sygn. II SA/Wa 1086/11, skarga kasacyjna Ministra Obrony Narodowej została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2012 r., sygn. I OSK 2482/11.
Prowadząc po raz kolejny postępowanie w sprawie objętej wnioskiem z 23 lipca 2003 r. Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa w Ministerstwie Obrony Narodowej decyzją z [...] sierpnia 2012r. nr [...] przyznał wnioskodawcy kwotę [...] zł z tytułu dochodzonych świadczeń. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 76, poz. 693 z późn. zm.), § 4 ust. 5 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół oraz na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 102, poz. 1121 z późn. zm.) w zw. z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 179, poz. 1750 z późn. zm.).
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono m. in., że w odwołaniu z 13 grudnia 2005 r. od decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego nr [...] z [...] listopada 2005 r. M.D. zawarł żądanie wypłaty odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie należności z tytułu skierowania na szkolenie za granicą, od dnia 23 lipca 2003 r., tj. od daty wystąpienia o wypłacenie żądanych świadczeń, a sprawa roszczenia o odsetki od roszczenia głównego dochodzonego przez oficera zostanie rozpoznana w odrębnym postępowaniu.
Prowadząc postępowanie z wniosku M.D. z dnia 13 grudnia 2005 r. o wypłatę ustawowych odsetek za opóźnienie w wypłacie należności z tytułu zwrotu kosztów wyżywienia oraz zwrotu kosztów zakwaterowania podczas odbywanych w trybie stacjonarnym studiów podyplomowych za granicą, Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa w Ministerstwie Obrony Narodowej, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania i wypłaty odsetek ustawowych od przedmiotowych należności.
W uzasadnieniu decyzji podano, że odsetki od uposażenia i innych należności pieniężnych mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności, których nieterminowa wypłata pociąga za sobą ich powstanie. Roszczenie o odsetki jest samodzielne i odrębne od roszczenia głównego. Zarówno w stanie prawnym obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., jak i w aktualnym stanie prawnym, wszczęcie postępowania w sprawie o odsetki następuje z chwilą wysunięcia przez żołnierza żądania zapłaty tych odsetek. Wnioskodawca w piśmie z 23 lipca 2003 r. zażądał tylko należności głównej, natomiast żądanie odsetek zgłosił w odwołaniu z 13 grudnia 2005 r. i w tej dacie nastąpiło wszczęcie postępowania, zatem już po wejściu w życie ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Możliwość wysunięcia roszczenia o zapłatę odsetek w razie zwłoki w wypłacie dotyczy jedynie uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
W art. 73 powołanej ustawy został określony zamknięty katalog innych należności przysługujących żołnierzowi. Brak jest w nim świadczeń z tytułu skierowania żołnierza zawodowego na studia lub naukę do szkoły wojskowej, a w szczególności stypendium miesięcznego na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz zwrotu kosztów zakwaterowania. Zatem od tych świadczeń roszczenie o ustawowe odsetki w aktualnym stanie prawnym nie przysługuje.
Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że sprawa o wypłatę odsetek została wszczęta w dniu 13 grudnia 2005 r., a zatem po dniu 1 lipca 2004 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co oznacza, że w sprawie o odsetki należy stosować przepisy tej ustawy. Z art. 75 ust. 3 tej ustawy wynika, że możliwość wysunięcia roszczenia o zapłatę odsetek w razie zwłoki w wypłacie dotyczy jedynie uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73 ustawy, który określa zamknięty katalog innych należności przysługujących żołnierzowi zawodowemu. Katalog ten nie zawiera świadczeń z tytułu skierowania żołnierza zawodowego na studia lub naukę do szkoły wojskowej, a w szczególności stypendium miesięcznego na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz zwrotu kosztów zakwaterowania. Zatem od świadczeń tych nie przysługuje roszczenie o wypłatę odsetek od nieterminowej wypłaty świadczeń pieniężnych.
Należności z tytułu szkolenia za granicą nie są także należnościami związanymi z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, o których mowa w art. 73 pkt 8 powołanej ustawy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, żołnierz zawodowy może być wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 24 ust. 8 tej samej ustawy wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. nr 140, poz. 1479 z późn. zm.). Z treści § 3 i § 4 wymienionego rozporządzenia wynika, że pełnienie zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa polega na pełnieniu tej służby w drodze wyznaczenia na stanowiska służbowe w polskich przedstawicielstwach wojskowych przy organizacjach międzynarodowych lub międzynarodowych strukturach wojskowych, bezpośrednio w strukturach organizacji międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych, w ataszatach obrony w przedstawicielstwach dyplomatycznych i w stałych przedstawicielstwach przy organizacjach międzynarodowych, podległych ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub przy siłach zbrojnych albo przy innych strukturach obronnych państw obcych, jak również na pełnieniu tej służby w drodze skierowania żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w składzie jednostki wojskowej użytej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1117) albo w kwaterach głównych, dowództwach i sztabach misji organizacji międzynarodowych sił wielonarodowych, albo jako obserwator wojskowy lub osoba posiadająca status obserwatora wojskowego w misjach pokojowych organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych.
Takie same regulacje zawiera obowiązujące od dnia 18 października 2010 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. nr 184, poz. 1237 z późn. zm.). Również w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 30 czerwca 2004 r. pobieranie nauki w zagranicznej szkole wojskowej nie oznaczało pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, co jednoznacznie wynika z treści § 4 obowiązującego od dnia 4 stycznia 2001 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie pełnienia służby wojskowej przez żołnierzy zawodowych poza granicami państwa (Dz. U. nr 115, poz. 1197 z późn. zm.). Odbywając szkolenie w zagranicznej szkole wojskowej żołnierz nie pełnił zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, a należność główna, której dochodził wnioskiem z dnia 23 lipca 2003 r. nie stanowiła przed dniem 30 czerwca 2004 r., jak również po tej dacie, należności z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa.
W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty poprzez ustalenie, że skarżącemu należą się odsetki za opóźnienie w wypłacie świadczenia głównego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj.:
- 1) art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę odsetek od kwoty głównej, gdy tymczasem z roszczeniem o zasądzenie kwoty głównej wraz z odsetkami skarżący wystąpił przy okazji składania skargi w dniu 14 kwietnia 2004 r. do WSA w Warszawie na Decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. utrzymującą w mocy Decyzję Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Nr [...] z dnia [...] października 2003 r., w sprawie odmowy zwrotu kosztów zakwaterowania i wyżywienia z tytułu skierowania na szkolenie [...] w terminie od [...] lutego 2002 r. do [...] czerwca 2003 r.,
- 2) art. 73 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że należności finansowych z tytułu zwrotu dla M.D. kosztów wyżywienia oraz zwrotu kosztów zakwaterowania podczas odbywania w trybie stacjonarnych studiów podyplomowych w [...] nie można zaliczyć do należności związanych z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, o którym mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa z dnia 25 maja 2004 r., gdy tymczasem wynika to wprost z treści samej nazwy aktu prawnego wydanego na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy pragmatycznej, a także błędnym przyjęciu, że podczas odbywania tychże studiów M.D. nie pełnił zawodowej służby wojskowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 19 ust. 1 ustawy pragmatycznej,
- 3) art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. z 2002 r. nr 76, poz. 693 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy na ich podstawie należałoby ocenić kwestię prawa do roszczenia głównego oraz ewentualnego przedawnienia świadczeń należnych skarżącemu za opóźnienie w wypłacie roszczenia głównego, bowiem powyższe wynika wprost z treści art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm., dalej ustawa z 2003 r.), sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzja przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Sprawa wypłaty odsetek od należności głównej, będąca przedmiotem kontroli, została wszczęta w dniu 13 grudnia 2005 r., a zatem po 1 lipca 2004 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ prawidłowo przyjął, że wniosek o wszczęcie sprawy o odsetki od należności głównej został wniesiony w treści odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego w Ministerstwie Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Prawidłowo także organy uznały, że w przypadku braku szczególnych regulacji międzyczasowych, przy rozpatrywaniu sprawy należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, a nie jak żądał skarżący, przepisy obowiązujące w dacie powstania roszczenia. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują następujące inne należności pieniężne:
- 1) zasiłki na zagospodarowanie;
- 2) dodatkowe uposażenie roczne;
- 3) nagrody uznaniowe i zapomogi;
- 4) nagrody jubileuszowe;
- 5) należności za podróże i przeniesienia służbowe;
- 6) gratyfikacje urlopowe;
- 7) dodatkowe wynagrodzenie za dodatkowo powierzone czasowe pełnienie obowiązków służbowych i za wykonywanie czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego;
- 8) należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa;
- 9) należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
Natomiast art. 75 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stała się wymagalna.
Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. r. nr 76, poz. 693 z późn. zm.), żołnierzom skierowanym do akademii i szkół oraz kursy za granicę przysługiwały uposażenie i inne należności pieniężne. Minister Obrony Narodowej wykonując delegację zawartą w art. 35 ust. 2 tej ustawy, w dniu 6 września 2001 r. wydał rozporządzenie w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół lub na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 102, poz. 1121 z późn. zm.). Skarżącemu należność pieniężna, od której domaga się wypłaty odsetek ustawowych, została wypłacona w związku ze skierowaniem go na szkolenie za granicą. Określenie "skierowanie na szkolenie zagranicą" żołnierza, wbrew stanowisku skarżącego, nie jest tożsame z określeniem "wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa".
Wynika to wprost z odrębnych regulacji, a w szczególności z powyżej cytowanego rozporządzenia, jak również z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie pełnienia służby wojskowej przez żołnierzy zawodowych poza granicami państwa (Dz. U. nr 115, poz. 1197 z późn. zm.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że skarżący nie pełnił służby wojskowej poza granicami państwa, a wypłacona mu należność związana była ze skierowaniem na szkolenie za granicą. Skoro ustawodawca w art. 73 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zamieścił przepisu o należnościach związanych ze skierowaniem żołnierza na szkolenie za granicą, to w świetle art. 75 ust. 3 tej ustawy, nawet jeżeli doszło do zwłoki w wypłacie takiej należności, odsetki ustawowe nie mogą zostać wypłacone.
W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika M.D. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a alternatywnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W skardze kasacyjnej wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz.U. z 2002r. Nr 76, poz. 693 z późn. zm.), polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący z roszczeniem o zasądzenie odsetek od niewypłaconego w terminie świadczenia finansowego z tytułu skierowania go na stacjonarne studia w podyplomowe w [...] wystąpił w dniu 13 grudnia 2005 r., gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że z roszczeniem tym wystąpił przy okazji składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej w dniu 14 kwietnia 2004 roku;
2/ art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez zaniechanie zawarcia pełnego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia wyroku - tj; zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji uznał, że roszczenie o odsetki zostało wniesione 13 grudnia 2005 r. i w konsekwencji wyjaśnienia również, dlaczego w tym zakresie podzielił stanowisko reprezentowane przez organ, gdy tymczasem stoi ono w sprzeczności z dołączonym do akt materiałem dowodowym - odpisem skargi na ostateczną decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. oraz odpisem odpowiedzi na tą skargę.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego 1/ art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie w sprawie, i w konsekwencji błędne uznanie, że wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odsetek ustawowych nastąpiło po 1 lipca 2004 roku, gdy tymczasem swoje roszczenie skarżący wysunął w skardze do WSA w Warszawie w dniu 14 kwietnia 2004r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy.
2/ art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 481 § 1 k.c, w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, poprzez jego nie zastosowanie w sprawie i uznanie, że skoro ustawodawca w art. 73 ustawy z 2003 r. nie zawarł należności finansowych o nazwie "należności związane ze skierowaniem żołnierza na szkolenie zagranicę", to znaczy, że odsetki za zwłokę w wypłacie tych należności w ogóle nie przysługują, co narusza konstytucyjne uprawnienia do ochrony prawa majątkowego.
W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem, iż skarżącemu nie przysługują odsetki od świadczenia finansowego, o którym mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa z dnia 25 maja 2004 r. (Dz.U. Nr 140. poz. 1479). W sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych ponieważ żądanie o wypłatę odsetek ustawowych znalazło się w skardze do WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2004r. na Decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.. Skarga zgodnie z przepisami została wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu, którego dotyczyła, organ miał zatem możliwość zapoznania się ze skargą oraz roszczeniami w niej zawartymi. Pomimo tego, w żaden sposób nie odniósł się do kwestii odsetek, a tym samym doszło do tzw. "milczenia administracyjnego", które w doktrynie uważa się za zgodę organu w odpowiednim zakresie.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. Natomiast pisma stron powinny być interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków.
Zwrócono też uwagę, że przepisy prawa nie stanowią wprost, w jaki sposób należy się zwrócić do dłużnika o odsetki za opóźnienie w wypłacie należności pieniężnych (art. 481. § 1 k.c.) ale wskazują jedynie, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Ważne jest jedynie, by organ wiedział o tych roszczeniach i mógł się do nich odnieść. Przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, nie nakładały na wnioskodawcę obowiązku zwracania się o wypłatę stosownych należności, lecz obowiązek ten ciążył z ustawy na organie wojskowym.
Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ brak w nim wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii, a mianowicie przede wszystkim dlaczego Sąd uznał, że postępowania w sprawie odsetek zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i podzielił stanowisko organów, skoro stoi to w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd nie uzasadnił również, dlaczego Skarżący jako żołnierz zawodowy nie pełnił służby wojskowej poza granicami państwa, a wypłacona mu należność była związana ze skierowaniem na szkolenie za granicę. Powołane przez Sąd I instancji rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie pełnienia służby wojskowej przez żołnierzy zawodowych poza granicami państwa zgodnie z § 1 reguluje tylko:
1/ szczegółowe zasady i tryb postępowania przy wyznaczaniu na stanowiska służbowe żołnierzy zawodowych, zwanych dalej "żołnierzami", do pełnienia służby poza granicami państwa oraz określa organy wojskowe właściwe w tych sprawach, 2/ uprawnienia i obowiązki żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa.
Rozporządzenie to więc dotyczy tylko żołnierzy wyznaczonych na stanowiska służbowe do pełnienia służby poza granicami państwa, a nie obejmuje o wiele szerszej grupy osób pełniących zawodową służba wojskową poza granicami państwa (czyli tych, których wymieniono w art. 73 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r.). Chybione jest też stanowisko, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, ponieważ odnoszą się one tylko do przypadków, "w których następuje wyznaczenie lub skierowanie żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa", a nie do szerszej grupy żołnierzy "pełniących zawodową służbą wojskową poza granicami państwa". Bezsporne jest, że M.D. od [...] lutego 2002 r. do [...] czerwca 2003 r. przebywał w [...], a z jego akt personalnych wynika wyraźnie, że pełnił w tym czasie zawodową służbę wojskową.
Potwierdzają to opisu przebiegu służby żołnierza zawodowego i świadectwo służby. Jeżeli M.D. pełnił zawodową służbę wojskową i przebywał w tym czasie za granicą to znaczy, że pełnił on służbę wojskową poza granicami państwa. Wszystkie więc należności jakie wtedy otrzymywał były związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując niesłusznie za fakt, że w artykule 73 powołanej ustawy nie ma świadczeń z tytułu skierowania żołnierza zawodowego na studia lub na naukę do szkoły wojskowej zupełnie nie odniósł się do problemu, czym w takim razie jest należność wypłacana żołnierzom zawodowym uczącym się za granicą i czym jest należność główna wypłacona M.D. w 2012 r.
Stypendium miesięczne na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz zwrot kosztów zakwaterowania przyznane żołnierzowi zawodowemu skierowanemu na studia za granicą (zgodnie z art. 91 ust. 2, pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r.), stanowią "inne należności" w rozumieniu art. 73 tej ustawy, o czym świadczy fakt umieszczenia art. 91 w rozdziale 5 zatytułowanym "Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych". Należności wymienione w poszczególnych artykułach rozdziału 5 (w tym również świadczenia określone w art.
91) należy uznać za wchodzące w skład "innych należności" w rozumieniu ustawy. Potwierdza to również art. 71 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Wynika z tego, że wszystko, co jest żołnierzowi zawodowemu wypłacane jest albo "uposażeniem", albo "inną należnością". W tym kontekście trudno dostrzec uzasadnienie dla poglądu, jakoby sformułowanie "inne należności" użyte w art. 73 ustawy oznaczało coś innego, niż sformułowanie "inne należności" użyte w tytule rozdziału 5 oraz doprecyzowane w art. 71 ust. 1 ustawy. Wypłacone należności muszą się znajdować w "zamkniętym katalogu innych należności przysługujących żołnierzowi zawodowemu", bo w innym wypadku nie mogłyby zostać wypłacone.
Uzasadniając zarzuty naruszenia Konstytucji wskazano, że zgodnie z art. 64 § 2 w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji, skarżącemu przysługuje ochrona praw majątkowych, a organ na mocy art. 481 k.c. zobligowany jest do naprawienia szkody jaką wyrządził przy wykonywaniu przez siebie czynności administracyjnych. Skutków błędu popełnionego przez organ administracji nie wolno przerzucać na stronę postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 09.11.1987 r., sygn. akt III S.A. 875/87). Uznaje się, że organ ma obowiązek stosowania przepisów dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1989 r. IV SA 455/89).
Natomiast sądy podlegają ustawom i orzekają na podstawie obowiązujących przepisów, niezależnie od konsekwencji finansowych jakie pociąga za sobą prawidłowe stosowanie prawa. W szczególności sądy nie pełnią strażników finansów publicznych i nie mogą być tak postrzegane" (wyrok Sądu Najwyższego z 22.10.2003 r., sygn. II UKN 112/2003).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skuteczne zgłoszenie roszczenia o odsetki od należności głównej (jak również roszczenia o należność główną) mogło nastąpić wyłącznie przed właściwym organem wojskowym. Zgłoszenie roszczenia odsetkowego w treści skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w sprawie odmowy wypłaty należności głównej było prawnie bezskuteczne, nie powodowało wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Sądy administracyjne nie były i nie są bowiem właściwymi organami wojskowymi, a poza tym nie orzekają ad meritum, a szczególnie w sprawach roszczeń uposażeniowych żołnierzy zawodowych. W tej sytuacji Sąd prawidłowo zastosował przepis art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy i prawidłowo ustalił, że prawnie bezskuteczne było wystąpienie przez zainteresowanego z roszczeniem odsetkowym w treści skargi z dnia 14 kwietnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. wydaną w sprawie odmowy wypłaty należności głównej.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął dzień 13 grudnia 2005 r. jako datę wszczęcia postępowania w sprawie roszczenia odsetkowego, gdyż w tej dacie zainteresowany skutecznie zgłosił to roszczenie przed właściwym organem wojskowym (w treści odwołania od decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wydanej w sprawie należności głównej). W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do zastosowania reguły międzyczasowej ustanowionej w art. 169 powołanej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż sprawa roszczenia odsetkowego została wszczęta po dniu 1 lipca 2004 r., a zatem w sprawie mają zastosowanie wojskowe przepisy obowiązujące od dnia 1 lipca 2004 r. Nie ma żadnego znaczenia, że z wymienioną skargą z dnia 14 kwietnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapoznał się organ wojskowy.
Skarga do sądu administracyjnego otwiera postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące postępowania przed organami administracji publicznej, a w szczególności zasady ogólne postępowania administracyjnego (m.in. art. 6 i art. 9 k.p.a.), art. 64 k.p.a. (procedura usuwania braków formalnych podania) oraz art. 65 k.p.a. (przekazywanie podań według właściwości).
Błędne jest stanowisko, że przepisy prawa nie stanowią wprost, w jaki sposób należy zwrócić się do dłużnika o odsetki za opóźnienie w wypłacie należności pieniężnych. Sposób ten został bowiem określony właśnie w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r.) oraz w art. 75 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obowiązującej od dnia 01 lipca 2004 r.). Z każdego z tych przepisów wynika, że zgłoszenie roszczenia o zapłatę odsetek od należności głównej, jest prawnie skuteczne w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy wniesie je do właściwego organu wojskowego. Wobec powyższego, w celu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie roszczenia odsetkowego musi nastąpić zgłoszenie przez wierzyciela (stronę) tego roszczenia dłużnikowi (organowi).
Sąd, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył żadnej zasady konstytucyjnej, a w szczególności zasady równej ochrony praw majątkowych i zasady równości wobec prawa. Konstytucyjna ochrona prawa majątkowego - w tym prawa do odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie świadczenia pieniężnego jest realizowana na zasadach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przepis art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, z uwagi na skuteczne zgłoszenie roszczenia odsetkowego po dniu 1 lipca 2004 r. Roszczenie odsetkowe zostało rozpatrzone na podstawie obowiązującego w dacie jego skutecznego zgłoszenia przepisu art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z przepisu tego wynika, że możliwość wysunięcia roszczenia o zapłatę odsetek w razie zwłoki w wypłacie dotyczy jedynie uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73 tej ustawy.
Z kolei art. 73 powołanej wojskowej ustawy pragmatycznej stanowi katalog zamknięty innych należności przysługujących żołnierzowi zawodowemu. W katalogu tym brak jest świadczeń z tytułu skierowania żołnierza zawodowego na studia lub naukę do szkoły wojskowej, a w szczególności stypendium miesięcznego na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz zwrotu kosztów zakwaterowania. Od wymienionych świadczeń nie przysługuje zatem roszczenie o odsetki z tytułu ich nieterminowej wypłaty. Ustawodawca ograniczył administracyjna ochronę prawa do odsetek za opóźnienie w wypłacie innych należności pieniężnych wyłącznie do innych należności pieniężnych wymienionych w zamkniętym katalogu art. 73 ustawy, a równocześnie zdjął tę ochronę w odniesieniu do należności pieniężnych związanych ze szkoleniem za granicą, określonych w art. 91 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Bez znaczenia w sprawie jest zatem usytuowanie przepisu art. 91 w wymienionej ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak również sformułowanie treści art. 71 ust. 1 tej ustawy. Powyższe w niczym bowiem nie zmienia faktu wyłączenia odsetek od należności pieniężnych spod administracyjnej ochrony.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd i instancji prawidłowo też wyjaśnił, dlaczego skierowanie żołnierza zawodowego na szkolenie za granicą nie jest tożsame z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa.
W piśmie procesowym z 16 grudnia 2013 r., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie o analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 1277/13 w dniu 6 listopada 2013 r. wydał odmienny wyrok, co świadczy o rozbieżności w orzecznictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08), lub też zarzuty w tym zakresie okażą się nieskuteczne, co uzasadnia w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa procesowego, celem umożliwienia weryfikacji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Pierwszy ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych. Przepisy art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a regulują nie proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, ale samo rozstrzygnięcie sądu. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Zasadność oddalenia skargi zależy zatem od uprzedniego rozważenia zarzutów dotyczących pozostałych przepisów powołanych w tym zakresie w skardze kasacyjnej.
Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował ustalenia, że żądanie przyznania odsetek od należności głównej zostało przez skarżącego zgłoszone w treści odwołania od decyzji z 25 listopada 2005 r. Nie można podzielić stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, że o dacie zgłoszenia żądania odsetek od należności głównej decyduje zawarcie takiego żądania w skardze złożonej do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ w sprawie tej należności głównej. Nie jest bowiem kwestionowane, że jakkolwiek odsetki od przysługujących żołnierzowi należności mają charakter pieniężny i cywilny, to podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji. Stanowi o tym zarówno przepis art. 9 ust. 4 ustawy z 1974 r., jak i art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r., stanowisko to jest przy tym ugruntowane w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i sądów administracyjnych (por. uchwała SN z 29 listopada 2007 r., sygn. akt IIICZP 106/07, wyrok SN z 25 września 2008 r., sygn. akt II PK 55/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 marca 2011 r., sygn. IV SA/Po 23/11).
Skoro o odsetkach tych orzeka organ administracji wojskowej, to do tej administracji winno zostać skierowane żądanie przyznania odsetek. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 1974 r. dotyczą instytucji przedawnienia roszczeń oraz przerwy biegu przedawnienia. Należy zwrócić uwagę, że powodem odmowy przyznania odsetek w sprawie nie była kwestia przedawnienia, z tego względu przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1974 r. nie ma dla sprawy znaczenia i nie był powoływany jako podstawa rozstrzygnięcia, z tego powodu nie mogło dojść do naruszenia określonej w nim zasady czy też wadliwego ustalenia upływu okresu przedawnienia.
Podobnie nie znajdował w sprawie zastosowania przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r., zgodnie z którym bieg przedawnienia przerywa uznanie roszczenia. Uznanie roszczenia jest kategorią prawa cywilnego. Jakkolwiek jego doktrynalna charakterystyka nie jest jednoznaczna, to można przyjąć, że może ono mieć miejsce jako konsekwencja oświadczenia woli lub oświadczenia wiedzy zobowiązanego. W pierwszym wypadku, tzw. uznania właściwego, przybiera ono postać czynności prawnej, w drugim, uznania niewłaściwego, polega na potwierdzeniu przez dłużnika faktu istnienia roszczenia, choćby w sposób dorozumiany (np. poprzez skierowanie prośby o rozłożenia należności na raty). W żadnym jednak wypadku uznanie roszczenia nie może polegać na bierności i milczeniu. Teza skargi kasacyjnej, że nie odniesienie się do zgłoszonego w skardze do sądu administracyjnego żądania stanowi przypadek uznania roszczenia poprzez milczenie nie jest możliwa do zaakceptowania, zarówno ze względu na sprzeczność z kryteriami uznania roszczenia w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 2 k.c., jak i na sprzeczność z instytucją milczenia organu administracji.
Takie "milczenie" organu uprawnionego do rozstrzygnięcia określonej sprawy indywidulanej może rodzić skutek jedynie, gdy przepis prawa tak stanowi i przyznaje stronie określone uprawnienia w wyniku braku reakcji organu na czynność strony (typowymi przykładami takiego skutku są następstwa wynikające z milczenia organ na skutek zgłoszenia dokonanego przez stronę). Takiego skutku omawiane przepisy nie przewidują, wręcz odwrotnie, nakładają obowiązek orzeczenia o roszczeniach finansowych żołnierzy w formie decyzji, co wyraźnie już wyklucza możliwość wywołania skutków prawnych poprzez zaniechanie organu właściwego w sprawie.
Natomiast przepis art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1974 r. przewiduje skutek przerwy biegu przedawnienia poprzez podjęcie jakiejkolwiek czynności przed organem wojskowym właściwym do rozpatrywania roszczeń, przedsięwziętej bezpośrednio w celu dochodzenia, ustalenia lub zaspokojenia roszczenia. Istotny jest zatem zarówno adresat czynności, jak i jej treść, i bezpośredni związek z danym roszczeniem. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję zawiera żądanie skierowane do sądu. Jakkolwiek jest wnoszona za pośrednictwem organu, to nie jest on jej adresatem. Jedyną czynnością, jaką w wyniku wniesienia skargi do sądu organ może zrobić, pomijając czynności faktyczne związane z przesłaniem akt do sądu, to wydanie decyzji w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie budzi też wątpliwości, że w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie znajdują zastosowania, ani do czynności organu, ani do czynności sądu, przepisy k.p.a. Ich powoływanie w skardze kasacyjnej nie znajduje zatem uzasadnienia, na tym etapie postępowania nie mają do organu zastosowania zasady ogólne postępowania administracyjnego, albowiem nie prowadzi on żadnego postępowania, wydawszy decyzję ostateczną, w tym zasady związane z wyjaśnianiem treści żądania, przekazywaniem żądania organowi właściwemu czy obowiązkiem niezwłocznego podejmowania działań, wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy poprzez wydanie decyzji.
Niewątpliwie żądanie przyznania odsetek od roszczenia głównego zawarte w skardze do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie przyznania świadczenia głównego nie wywiera samodzielnie żadnych skutków w sferze administracyjnej, sąd nie jest zobowiązany do jego przekazania organowi celem rozpoznania, brak przepisów uzasadniających także wszczęcie przez organ postępowania lub podjęcia czynności. Żądanie odsetek zawarte w skardze do sądu na decyzję o odmowie przyznania świadczenia głównego nie spełnia wobec tego przesłanek określonych w art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy z 1974 r., związanych z adresatem czynności i bezpośrednim związkiem z dochodzeniem danego roszczenia. W przypadku skargi związek taki może być tylko pośredni, bezpośrednim celem jest kontrola legalności konkretne wydanej decyzji. Prawidłowo zatem w sprawie ustalono, że do zgłoszenia roszczenia o odsetki nie doszło w dacie złożenia skargi do sądu administracyjnego, a skarga ta takiego skutku w sferze administracyjnej nie mogła wywrzeć.
Powołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2010 r., sygn. IV SA/Wr 4/10 tezy mogącej służyć za potwierdzenie argumentów skargi nie zawiera. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania we wskazanym wyżej zakresie nie są uzasadnione, stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo.
Za uzasadniony natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, odnoszący się do art. 169 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym doszło bowiem do wadliwej jego kwalifikacji, związanej z zastosowaniem niewłaściwego reżimu prawa materialnego. Przepis art. 169 powoływanej ustawy jest przepisem intertemporalnym, zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r. prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Przepisy przejściowe są przepisami drugiego stopnia, albowiem regulują stosowanie innych przepisów, mających charakter przepisów stopnia pierwszego, czyli regulujących zachowania, prawa i obowiązki adresatów. Przepisy pierwszego stopnia mogą przy tym dotyczyć przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego, w odniesieniu do każdego rodzaju reguł można bowiem wprowadzać regulacje intertemporalne. W przypadku art. 169 omawianej ustawy regulacja intertemporalna odnosi się do prawa materialnego, na co wskazuje także przedmiot ustawy określony w jej art.
1. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozumienia sprawy, o jakiej mowa w art. 169. Pod względem procesowym sprawa administracyjna, zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., załatwiana jest poprzez wydanie decyzji jako aktu władzy publicznej, rozstrzygającego w sposób władczy o uprawnieniach i obowiązkach strony, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 169 ustawy z 2003 r. nie stanowi, że przepisy dotychczasowe mają zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 1 lipca 2004 r., ale do spraw. Rozumienie sprawy, o jakiej mowa w art. 169 ustawy nie dotyczy sprawy w znaczeniu procesowym (postępowania), ale materialnoprawnym, łączy się bowiem z obowiązkiem stosowania, w toku trwającego postępowania, dotychczasowych przepisów prawa materialnego, regulujących prawa i obowiązki.
Bezsporne jest, że w dniu 23 lipca 2003 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie przyznania zwrotu określonych należności, mających charakter należności głównej. Postępowanie to trwało kilka lat, w jego toku doszło do zmiany stanu prawnego, zgodnie jednak z art. 169 ustawy z 2003 r., sprawa ta podlegała reżimowi przepisów dotychczasowych, obowiązujących do 1 lipca 2003 r., one kreowały prawa i obowiązki adresatów norm. W podstawie prawnej decyzji przyznającej należność główną podano przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, zgodnie z którym żołnierzom skierowanym do akademii i szkół oraz na kursy za granicę przysługują uposażenie i inne należności pieniężne.
Z kolei art. 9 ust. 3a ustawy z 1974 r. o uposażeniu żołnierzy stanowi, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzowi przysługują odsetki ustawowe. W reżimie prawnym mającym zastosowanie w sprawie należności głównej bezspornie zatem uprawnionemu do określonych należności pieniężnych przewidzianych w art. 35 ust. 1 ustawy z 1974 r. przysługiwały odsetki ustawowe.
Jakkolwiek roszczenia z tytułu prawa do uposażenia żołnierzy i innych należności pieniężnych im przysługujących są dochodzone w trybie administracyjnym, to pod względem materialnym mają charakter roszczeń pieniężnych, o charakterze cywilnym. Odsetki są instytucją prawa cywilnego i zgodnie z art. 359 § 1 k.c. odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu. Roszczenie o odsetki musi mieć zatem umocowanie w jednym ze wskazanych źródeł. W przypadku opóźnienia w zapłacie kwoty pieniężnej roszczenie odsetek ma swoje oparcie w art. 481 k.c. i ten przepis był w orzecznictwie początkowo traktowany jako podstawa do żądania odsetek od należności pieniężnych przysługujących żołnierzom. Dostrzeżono też, że ta grupa zawodowa uzyskała z czasem uprawnienie do żądania odsetek ustawowych w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych bezpośrednio w ustawach regulujących te świadczenia, w ustawie z 1974 r był to przepis art. 9 ust. 3a, zgodnie z którym w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzowi przysługują odsetki ustawowe.
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym od dnia 1 lipca 2004 r. żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki od dnia, w którym należność stała się wymagalna, o odsetkach orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Poprzez odesłanie do zamkniętego katalogu należności pieniężnych z art. 73 ustawy, poza tym katalogiem znalazły się należności uzyskiwane z tytułu odbywania szkolenia za granicą, co stało się powodem udzielonej w sprawie odmowy. Doszło zatem do zmiany zakresu uprawnień adresatów prawa, zmiany prawa materialnego. Ta zmiana katalogu należności pieniężnych, od których należą się żołnierzowi odsetki nie ma jednak znaczenia dla sprawy, która podlegała reżimowi prawa materialnego poprzednio obowiązującego, w którym roszczenie o odsetki od określonej należności przysługiwało.
Odróżnić bowiem trzeba roszczenie o odsetki, od dochodzenia tychże odsetek przez uprawnionego. Jako roszczenie odsetki zależą od istnienia i wymagalności należności głównej i w tym znaczeniu są świadczeniem ubocznym, akcesoryjnym. Bez długu głównego, odsetki powstać nie mogą, choć uprawnienie do nich musi być zastrzeżone w czynności prawnej, ustawie czy orzeczeniu. Jeżeli ustawa w stosunku do określonej należności przewiduje uprawnienie do odsetek od niej, to pod względem materialnoprawnym oba te roszczenia stanowią całość. Samodzielny i niezależny od długu głównego byt odsetek przejawia się na płaszczyźnie dochodzenia, samodzielnie się przedawniają i samodzielnie mogą być dochodzone. Nie oznacza to jednak zerwania materialnej więzi z należnością główną.
Jako roszczenie, odsetki są uprawnieniem, uprawniony nie ma obowiązku dochodzenia odsetek, gdy się zdecyduje na skorzystanie z posiadanego prawa, wymagane jest złożenie w tym zakresie wniosku (żądania), które zawsze dotyczy odsetek od należności poddanych określonemu reżimowi prawnemu i on wyznacza, czy i w jakiej wysokości odsetki są należne. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w przypadku orzekania o odsetkach w trybie decyzji, organ winien o nich orzekać z urzędu, bez wniosku. Postępowanie administracyjne może być wszczęte zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. na żądanie strony lub z urzędu. Organy administracji mają możliwość podejmowania władczych działań kształtujących sytuację jednostki z urzędu, co nie oznacza jednak dowolności w podejmowaniu czynności na wniosek lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. zaleca się interpretować w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formę decyzji, ale często normują także inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Warszawa 2009, s. 304). Przepisy prawa materialnego stanowią, czy postępowanie może być wszczęte z urzędu, czy na wniosek. Gdy kwestia ta nie jest w przepisie wyraźnie unormowana przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, wszczęcie następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie następuje na jej wniosek.
W niniejszej sprawie dochodzenie odsetek jest prawem strony, co koreluje z ogólną zasadą dochodzenia odsetek za opóźnienie z art. 481 k.c. (wierzyciel ma prawo żądać odsetek). O odsetkach organ nie był zatem zobowiązany orzekać z urzędu w postępowaniu dotyczącym należności głównej, a wniosek strony dotyczący przyznania tej należności nie uruchomił postępowania również co do odsetek. Aby dochodzić odsetek, konieczny był wniosek. Wniosek taki w toku postępowania został złożony, co dało wyraz woli strony uzyskania odsetek od dochodzonej należności. Okoliczność, że miało to miejsce po 1 lipca 2004 r. nie ma w sprawie decydującego znaczenia. To, że roszczenie o odsetki może być dochodzone w odrębnym postępowaniu nie oznacza jednak, że tak być musi, możliwe są różne stany faktyczne. W rozpoznawanym przypadku uprawniony zgłosił swoje roszczenie w toku prowadzonego postępowania o należność główną i w toku tego postępowania, w ramach sprawy o określoną należność winno być rozpoznane.
Reżim prawny, jakim powinno ono być rozpoznane, wyznaczała data wszczęcia postępowania, w toku którego zostało ono zgłoszone. Myli się Minister Obrony Narodowej twierdząc, że zgłoszone roszczenie o odsetki uruchomiło nowe, samodzielne postępowanie, którego data wszczęcia wyznaczyła reżim prawa materialnego. Uprawniony nie zgłosił wszak swojego żądania o odsetki po wydaniu decyzji w przedmiocie roszczenia głównego, ale w swoje żądanie odsetek zgłosił w toku postępowania głównego i w konsekwencji w toku tego postępowania podlegało ono rozpoznaniu. Sprawa była w toku, a jej rozpoznanie, zgodnie z art. 169 ustawy, podlegało rozpoznaniu z zastosowaniem poprzedniego stanu prawnego.
Sprawa wszczęta wnioskiem z 23 lipca 2003 r. została zakończona, bez rozstrzygania o odsetkach. Nie może ona być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Stronie przysługiwały środki odwoławcze lub ewentualnie żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 k.p.a. Sprawa zaś dotyczyła zarówno roszczenia głównego, jaki odsetek. Strona nie wykorzystała żadnego ze środków, nie można jednak pominąć, że w uzasadnieniu decyzji orzekającej o świadczeniu głównym organ zastrzegł, że sprawa odsetek będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Stan taki nie jest wykluczony przez przepisy, albowiem zgodnie art. 104 ust. 2 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części. Możliwe jest wydanie decyzji częściowej, a przepisy procedury nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń. A mając na uwadze, że żądnie strony dotyczyło także odsetek i było zgłoszone w ramach prowadzonej sprawy i toczącego się postępowania, to rozstrzygnięcie o należności głównej z pominięciem kwestii odsetek, przy jednoczesnym zastrzeżeniu rozstrzygnięcia odrębną decyzją, stanowi decyzję częściową.
W tym stanie rzeczy orzekanie przez organ w sprawie odsetek nie stanowi kolejnej sprawy w sensie materialnym i powinno być rozpoznane na podstawie przepisów prawa materialnego właściwego dla tej właśnie sprawy, czyli w oparciu o stan prawny obowiązujący do 1 lipca 2004 r, a to ze względu na przepis art. 169 ustawy z 2003 r. Sprawa w sensie materialnym, wszczęta przed 1 lipca 2004 r podlega w całości rozpoznaniu w oparciu o stary reżim prawny, skoro żądanie odsetek zgłoszono w toku trwającego postępowania, a nie po jego zakończeniu, co też byłoby możliwe. W takiej sytuacji organ mógłby stać na stanowisku, że strona z własnej woli naraziła się na skutki zmiany stanu prawego.
Sąd I instancji wadliwie zatem zastosował przepis art. 169 albowiem uznał, że wniosek o odsetki wszczyna nową sprawę w rozumieniu art. 169, podczas gdy takiego skutku nie miał, wniosek podlegał rozpoznaniu w toku prowadzonego już postępowania, w ramach którego został złożony, a decyzja wydana z jego pominięciem stanowi decyzję częściową.
Wobec powyżej przestawionego stanowiska traci w sprawie znaczenie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 32 § 1 Konstytucji i art. 481 k.c. oraz art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 1974 r. poprzez przyjęcie, że skoro ustawodawca w art. 73 ustawy z 2003 r. nie objął należności z tytułu skierowania żołnierza na szkolenie za granicę, to odsetki za zwłokę się nie należą. Można jednak zauważyć, że przepis art. 481 k.c. nie jest wyłączną regulacją dotyczącą odsetek, ogólną zasadę ich żądania wprowadza art. 359 § 1 k.c., przewidujący limitowanie możliwości żądania odsetek. Uprawnienia konstytucyjne mogą podlegać ograniczeniom wprowadzonym w ustawach. Wobec wprowadzenia regulacji o charakterze lex specialis w stosunku do należności otrzymywanych przez żołnierzy, ma ona pierwszeństwo przed normą ogólną z art. 481 k.c. Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 73 ustawy z 2003 r., który powołano w zarzucie skargi kasacyjnej, nie pozostaje w relacji przedmiotowej z art. 481 k.c., albowiem nie dotyczy kwestii prawa do odsetek, tego dotyczy art. 75 ust. 3 ustawy z 2003 r., w stosunku do którego nie wysunięto zarzutu kasacyjnego.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. regulujący treść uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji przedstawił stan prawny, na jakim oparł swoją ocenę legalności decyzji, przyjął także brak tożsamości między sytuacją żołnierza skierowanego na "szkolenie za granicą" i żołnierza "skierowanego do pełnienia służby wojskowej poza granicami kraju", wskazując na fakt, że to ostatnie określenie ma charakter normatywny i nie może być interpretowane jako suma takich okoliczności, jak pozostawanie w służbie i pobyt za granicą, bez uwzględnienia celu i trybu skierowania za granicę. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a może odnieść skutek, gdy pomiędzy niedostatecznym poziomem szczegółowości i spójności wywodów sądu, a wynikiem postępowania będzie istniał związek przyczynowy, brak możliwości rekonstrukcji podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, przez co ograniczona jest możliwość jego weryfikacji. Takiego skutku przedstawione przez Sąd I instancji rozumowanie nie zawiera, zatem zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi dostatecznego powodu do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Należy równocześnie wyjaśnić, że podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe na wniosek strony. Uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, NSA podejmuje na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka (art. 264 § 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim jednak rozbieżność między dwoma nieprawomocnymi orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest przypadkiem rozbieżności w orzecznictwie wymagającym usunięcia w drodze uchwały.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 203 i 205 § 2 p.p.s.a.