Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2022 r., I SAB/Wa 418/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. M., D. M. i E. B. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania w punkcie 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 12 czerwca 2018 r. o ustalenie odszkodowania za udział 1/5 w dawnej nieruchomości ozn. "S." przy ul. [...] w W., w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; a w punkcie 3. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 631 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Prezydent m. st. Warszawy zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie pkt.
- 1. tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie, a następnie umorzenie postępowania w zaskarżonym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. w pkt.
- 1. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazując, że:
- 1. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nastąpiło przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że zachodzi konieczność zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 12 czerwca 2018 r. o ustalenie odszkodowania za udział 1/5 w dawnej nieruchomości ozn. "S." przy ul. [...] w W., w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy na dzień wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja w przedmiotowej sprawie została już przez organ wydana;
- 2. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nastąpiło przez jego niezastosowanie, podczas gdy ze względu na wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji administracyjnej nr 107/SD/2022 r. z 21 marca 2022 r., a zatem przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postępowanie w tym zakresie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uznanie przez Sąd I instancji, iż zachodzi konieczność zobowiązania Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 12 czerwca 2018 r. o ustalenie odszkodowania za udział 1/5 w przedmiotowej nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w przedstawionym stanie faktycznym stało się bezprzedmiotowe ze względu na okoliczność, że na dzień wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja w przedmiotowej sprawie została już przez organ wydana.
Zatem dopóty decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 21 marca 2022 r. pozostaje w obrocie prawnym, nie istnieje możliwość wydania kolejnej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie. Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2020 r., I OSK 4392/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ze względu na wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji administracyjnej w dniu 21 marca 2022 r., a zatem przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, w konsekwencji jako takie winno być umorzone. Jak wcześniej wskazano dopóty decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 21 marca 2022 r. pozostaje w obrocie prawnym, nie istnieje możliwość wydania kolejnej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie. W konsekwencji nie ma podstawy zobowiązywania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania takiej decyzji. Zatem postanowienie zawarte w pkt.
- 1. zaskarżonego wyroku nie powinno się ostać.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem w sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji. W aktualnym brzmieniu przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. reguluje trzy różne sytuacje faktyczne. Uwzględniając skargę na bezczynność, gdy ma ona miejsce w dacie wniesienia skargi i trwa w dacie orzekania, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie orzeczenie dotyczy sytuacji, gdy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności.
Wprowadzone rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. W ten sposób ustawodawca rozstrzygnął – w sposób prawidłowy – spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie przed nowelizacją w 2015 r. art. 149 dotyczyły tej kwestii, oraz rozstrzygnięcia, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w tej sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 149). W sprawie nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania decyzji, co najwyżej, wobec jej wydania przed zakończeniem postępowania sądowego, istniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności.
Jakkolwiek w niniejszej sprawie organ przed wydaniem wyroku wydał decyzję, usuwając stan bezczynności, to okoliczność ta nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem nie jest skuteczny również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy kwestii kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, odnosi się zatem do przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Sąd I instancji przyjął, co stwierdzono w uzasadnieniu, że organ nie rozpoznał wniosku z 12 czerwca 2018 r. i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, wobec czego nadal pozostaje w zwłoce. Tych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie objęto zarzutami kasacyjnymi. Tymczasem rozpoznając skargę na bezczynność, podobnie jak w każdej innej sprawie, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Akta te nie potwierdzają, aby w dacie wyrokowania Sąd I instancji miał informację o wydaniu decyzji i ustaniu stanu bezczynności. Wysłanie decyzji z 21 marca 2022 r. przesyłką poleconą na adres sądu nie było środkiem mogącym zapewnić niezwłoczne przekazanie sądowi informacji o jej wydaniu. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z 21 marca 2022 r. została nadana na adres Sądu I instancji 23 marca 2022 r., a wpłynęła do Sądu 25 marca 2022 r., a zatem po wydaniu wyroku w sprawie. Na dzień orzekania Sąd I instancji nie dysponował wiedzą o wydaniu decyzji i orzekł w oparciu o akta sprawy. Skoro Sąd I instancji ustalił, że w sprawa administracyjna na dzień orzekania nie została załatwiona, miał podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i przepisu tego przez niewłaściwe zastosowanie nie naruszył. Okoliczności, które Sądowi I instancji w dacie orzekania nie były znane i nie wynikały z akt sprawy, nie mogą uzasadniać uwzględnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odmiennie wyglądałaby sytuacja, gdyby Sąd I instancji wiedział o wydaniu decyzji, a pomimo tego orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, a nie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oczywiście, wobec faktu wydania decyzji, do czego Sąd I instancji zobowiązał organ w zaskarżonym punkcie wyroku, zobowiązanie to i wyznaczony w nim termin utraciły na znaczeniu w tym sensie, że nie mogą zostać objęte zarzutem niewykonania wyroku. Bynajmniej rozstrzygnięcie to nie oznacza natomiast zobowiązania organu do wydania kolejnej decyzji w sprawie, taka teza postawiona w skardze kasacyjnej pozbawiona jest podstaw.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.