Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1858/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3068/14 oddalił skargę D. L. (dalej jako skarżąca) na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] potwierdził skarżącej, na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej jako ustawa zabużańska) prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości S., pow. G. w dawnym województwie [...], w 1/2 części.

Decyzją z [...] września 2014 r. znak [...] Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy.

Minister wskazał, że właścicielem pozostawionej nieruchomości był J. K. M., która to okoliczność wynika z opisu mienia pozostawionego wystawionego przez Rejonowe Pełnomocnictwo Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego ds. Ewakuacji [...]. Spadek po zmarłym [...] marca 1956 r. J. K. M. nabyły, na podstawie ustawy, A. L. oraz W. K. po 1/2 części spadku każda z nich (postanowienie Sądu Powiatowego w Nowym Targu, Wydział Zamiejscowy w Zakopanem z 9 kwietnia 1958 r., sygn. akt NS 11/58). Spadek po zmarłej [...] sierpnia 1973 r. A. E. L. nabyła na podstawie ustawy skarżąca D. L. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego w Zakopanem z 17 listopada 1988 r., sygn. akt INS 544/88). Zgodnie z dokumentem z 26 lutego 1958 r. noszącym tytuł "Cesja i ogólne upoważnienie" V. K. upoważniła swoją siostrę A. L. do prowadzenia w jej imieniu wszelkich spraw związanych z jej uprawnieniami wynikającymi ze spadku po ojcu, a ponadto zrzekła się na jej rzecz wszelkich uprawnień z nim związanych.

Organ przyjął, że w związku z faktem, iż właściciel pozostawionej nieruchomości nie żyje, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie, dla potrzeb ustalenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania stosownej rekompensaty, art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej.

Minister zwrócił uwagę, że treść oświadczenia z 1958 r. nie jest jednoznaczna. Wprawdzie w drugim zdaniu V. K. oświadcza, iż przekazuje, daje i ceduje A. L. wszystkie uprawnienia, interesy i prawa, całkowite czy warunkowe, obecne czy przyszłe, jakiejkolwiek natury prawnej, do spadku po J. M. Jednak w następnym zdaniu oświadcza, że mianuje A. L. swoim pełnomocnikiem do prowadzenia wszelkich spraw w związku ze spadkiem po J. M. Nie sposób zatem przesądzić, czy intencją V. K. było przeniesienie na rzecz A. L. uprawnień związanych ze spadkiem po J. M., czy raczej udzielenie pełnomocnictwa o możliwie szerokim zakresie w sprawach dotyczących tego spadku. Minister wskazał, iż niezależnie od wątpliwości co do treści, w powyższym oświadczeniu nie ma żadnej wzmianki dotyczącej uprawnienia do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, lecz jedynie szeroko ujętych uprawnień do spadku po J. M. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Minister zwrócił uwagę, iż prawo do rekompensaty nie wchodzi w skład spadku.

Przedmiotem dziedziczenia mogą być wyłącznie prawa cywilne i to prawa zbywalne (art. 922 § 1 K.c). Prawo do rekompensaty nie ma charakteru cywilnego, a jest prawem publicznym (administracyjnym). Prawo to nie jest także ekspektatywą prawa lecz jest prawem majątkowym (choć niepodmiotowym).

W skardze na powyższą decyzję D. L. zarzuciła:

1. 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust.2 ustawy zabużańskiej w związku z art. 64 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji:
2. a) przyznanie skarżącej wyłącznie 1/2 części świadczenia z tytułu rekompensaty, podczas gdy oświadczenie z 26 lutego 1958 r., "Cesja i ogólne upoważnienie" jakim posługiwała się skarżąca poświadczało przekazanie na jej rzecz przez V. K., pełni uprawnień z tytułu rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,
3. b) wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem w materiale dowodowym sprawy oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 www. ustawy, pomimo powoływania się przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego na oświadczenie z 26 lutego 1958 r., "Cesja i ogólne upoważnienie", potwierdzające dokonanie przelewu wierzytelności całości praw z tytułu rekompensaty na rzecz D. L.,
4. 2. naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logicznego rozumowania, wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom, nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść decyzji polegających na uznaniu, iż:
5. a) D. L. przysługuje wyłącznie 1/2 części świadczenia z tytułu rekompensaty (z uwagi na dziedziczenie ustawowe po A. L.), podczas gdy dokonanie przelewu wierzytelności na jej rzecz przez siostrę V. K. wskazuje, iż podstawą dochodzonego roszczenia objętego przedmiotowym postępowaniem winien być również przelew wierzytelności z 26 lutego 1958 r., nie zaś wyłącznie prawo do spadku stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego w Zakopanem z 17 listopada 1988 r., sygn. akt I Ns 544/88,
6. b) prawo do rekompensaty jako prawo publicznoprawne nie wchodzi w skład spadku, a więc nawet przy przyjęciu stanowiska, iż oświadczenie V. K. stanowi przekazanie uprawnień związanych ze spadkiem po K. J. M., nie obejmowało ono bezpośrednio prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, a zatem D. L. przysługuje to uprawnienie w wysokości wyłącznie 1/2 części.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd zauważył, że brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że wniosek skarżącej z 3 listopada 1988 r., jest z formalnego punktu widzenia kontynuacją wniosku matki skarżącej, tj. A. L. złożonego w roku 1957 r. Okoliczności sprawy skłaniają bowiem do przyjęcia, że chodzi tu o wnioski dwóch różnych osób, złożone w kilkudziesięcioletnim odstępie czasowym, na różnych podstawach prawnych. W ocenie Sądu jednakże to, czy w niniejszej sprawie miało miejsce kontynuowanie postępowania wszczętego wnioskiem matki skarżącej z 1957 r., czy też przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania, posiadającego całkowicie odrębny byt prawny od postępowania wszczętego wnioskiem z 1957 r., było wyłącznie rozpoznanie wniosku skarżącej z 1988 r., nie ma zasadniczego znaczenia z punktu widzenia oceny kwestii stanowiącej istotę sprawy, albowiem zarówno w pierwszym, jak i drugim wariancie kwestia zakresu uprawnień skarżącej do rekompensaty byłaby oceniania wyłącznie w świetle przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania wniosku, tj. przepisów aktualnie obowiązującej ustawy zabużańskiej.

Sąd zwrócił uwagę, że wniosek skarżącej z 3 listopada 1988 r. złożony został pod rządami art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 z późn. zm.). Z 1 stycznia 1998 r. przepis ten utracił moc, zastąpiony przepisem art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz.543 z późn. zm.), który z kolei utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 z późn. zm.). Ostatni z wymienionych aktów prawnych został ostatecznie zastąpiony 7 października 2005 r. obecnie obowiązującą ustawą zabużańską z dnia 8 lipca 2005 r.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że do niniejszej sprawy ma zastosowanie intertemporalny przepis art. 27 obecnej ustawy. Zasadnie zatem organy orzekające w niniejszej sprawie rozpatrzyły wniosek skarżącej na zasadach i w trybie uregulowanym w przepisach obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej.

Sąd wskazał, że z racji tego, iż osobą wnoszącą o potwierdzenie prawa do rekompensaty zabużańskiej nie jest w niniejszej sprawie właściciel pozostawionej nieruchomości, zmarły [...] marca 1956 r., ustalenie kręgu osób uprawnionych do uzyskania rekompensaty w niniejszej sprawie następuje na zasadach określonych w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

Obowiązkiem orzekających w niniejszej sprawie organów było w związku z powyższym ustalenie, czy wniosek z 3 listopada 1988 r. został złożony przez: 1) skarżącą oraz innych spadkobierców (działających za pośrednictwem skarżącej, jako ich pełnomocnik), 2) wyłącznie przez skarżącą, wskazaną jako osobę uprawnioną do otrzymania rekompensaty przez pozostałych spadkobierców, o ile spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadanie obywatelstwa polskiego), 3) wyłącznie przez skarżącą, nie legitymującą się wskazaniem przez pozostałych spadkobierców.

W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, że jedynym podmiotem wnioskującym w niniejszej sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest skarżąca, będąca w udziale wynoszącym 1/2 następczynią prawną właściciela nieruchomości (poprzez fakt wyłącznego spadkobrania po swojej matce A. L., będącej bezpośrednią spadkobierczynią po właścicielu w 1/2 części tego spadku), która jednocześnie nie została skutecznie wskazana – w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej – przez V. K., tj. drugą spadkobierczynię po właścicielu nieruchomości (ewentualnie przez jej następców prawnych), dysponującą pozostałym udziałem w spadku (również w 1/2 części) po właścicielu nieruchomości. Powyższe trafnie doprowadziło organy do oceny, że skarżąca jest uprawniona do otrzymania wyłącznie 1/2 części rekompensaty.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że złożenie przez ciotkę skarżącej oświadczenia z 1958 r., jak też późniejsze spadkobranie przez skarżącą po swojej matce, będącej beneficjentką wspomnianego oświadczenia, nie wywołały skutku w postaci nabycia przez skarżącą uprawnienia do całości rekompensaty z tytułu pozostawienia przez dziadka skarżącej mienia poza granicami RP. Sąd wskazał, że z oświadczenia V. K. z 26 lutego 1958 r. wynika intencja przelania na siostrę, tj. matkę skarżącej wszelkich uprawnień, mogących przysługiwać autorce oświadczenia z tytułu współspadkobrania z matką skarżącej po ojcu - właścicielu pozostawionej nieruchomości. Jednoznacznego wyrażenia takiej intencji nie można jednakże automatycznie utożsamiać z dopełnieniem wymogów prawnych, niezbędnych do wywołania objętych tą intencją skutków prawnych.

Sąd podkreślił, że złożone za granicą oświadczenie ciotki skarżącej nie doprowadziło do przeniesienia na matkę skarżącej udziału w spadku po ich wspólnym ojcu. Postanowieniem z 9 kwietnia 1958 r. (a zatem postanowieniem wydanym niecałe dwa miesiące po złożeniu oświadczenia przez ciotkę skarżącej) właściwy sąd powszechny stwierdził bowiem nabycie spadku po właścicielu opuszczonej nieruchomości przez obie jego córki, tj. A. L. z d. M. oraz V. K. z d. M. w częściach równych. Nie można w tej sytuacji wywodzić, że matka skarżącej nabyła uprawnienia do całości spadku po ojcu, a tym samym, że skarżąca, jako jedyna spadkobierczyni po swojej matce, jest kolejnym następcą prawnym w odniesieniu do całości praw i obowiązków wchodzących w skład spadku po właścicielu pozostawionej nieruchomości. Oświadczenie ciotki skarżącej z 26 lutego 1958 r. nie mogło skutkować również przeniesieniem pomiędzy autorką oświadczenia a jej siostrą prawa do rekompensaty (przyjmując nawet, że prawo to mogło powstać przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej), które następnie na zasadzie dziedziczenia po matce nabyłaby skarżąca.

Wynika to z faktu niezbywalności prawa do rekompensaty (art. 4 ustawy zabużańskiej), jak i niewchodzenia w skład spadku. Oświadczenia ciotki skarżącej z 1958 r. nie można traktować jako wskazania skarżącej, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, jako osoby uprawnionej do uzyskania całości rekompensaty. Nawet, gdyby przyjąć, że status taki uzyskała wymieniona w oświadczeniu matka skarżącej, to brak przesłanek do uznania, że status ten ma charakter dziedziczny i że w związku z powyższym z dniem otwarcia spadku po matce skarżącej (tj. z 12 sierpnia 1973 r.) przeszedł w drodze dziedziczenia na skarżącą;

Sąd stwierdził również, że analogicznie należałoby potraktować kwestię dopuszczalności zakwalifikowania oświadczenia ciotki z 1958 r. jako pełnomocnictwa dla skarżącej. Nawet w razie przyjęcia, że pełnomocnictwo tego rodzaju zostało udzielone matce skarżącej, to nie ulga wątpliwości, że nie przeszło ono – wraz ze spadkiem po A. L. - na jej następczynię prawną, tj. skarżącą.

Sąd odnotował także, że istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że w toku prowadzonego postępowania skarżąca była informowana przez organy o braku w niniejszej sprawie, skutecznego w świetle art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej dokumentu, poświadczającego wskazanie skarżącej, jako osoby wyłącznie uprawnionej do uzyskania całości rekompensaty. W reakcji na powyższe skarżąca nie skorzystała z możliwości przedłożenia tego rodzaju dokumentu, który obejmowałby oświadczenie osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, wskazujących skarżącą jako uprawnioną do całości rekompensaty.

Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest uprawniona do uzyskania wyłącznie 1/2 części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej dziadka nieruchomości poza granicami RP, co wynika z faktu, że poprzez wyłączne dziedziczenie po swojej matce, będącej w 1/2 części spadkobierczynią po dziadku skarżącej, jest ona wyłącznie w 1/2 części kolejnym sukcesorem prawnym w odniesieniu do praw i obowiązków wchodzących w skład spadku po swoim dziadku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. L.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, w tym naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, a w szczególności wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom, nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, iż D. L. przysługuje wyłącznie 1/2 części świadczenia z tytułu rekompensaty (z uwagi na dziedziczenie ustawowe po A. L.), podczas gdy dokonanie przelewu wierzytelności na jej rzecz przez siostrę V. K. wskazuje, iż podstawą dochodzonego roszczenia objętego przedmiotowym postępowaniem winien być również przelew wierzytelności z 26 lutego 1958 r., nie zaś wyłącznie prawo do spadku stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego w Zakopanem z 17 listopada 1988 r., sygn. akt I Ns 544/88;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
3. • art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ustawy zabużańskiej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie że prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie nie wchodzi w skład spadku, podczas gdy w orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym prawo to jest dziedziczne i wchodzi w skład spadku w wypadkach wskazanych przez ustawodawcę, na co wielokrotnie wskazywała skarżąca;
4. • art. 3 ust. 2 oraz art. 27 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 64 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej, a w szczególności wymogi formalne dotyczące wskazania przez spadkobiercę właściciela nieruchomości - osoby uprawnionej do odbioru rekompensaty, a co za tym idzie przyjęcie, iż oświadczenie V. K. z 26 lutego 1958 r., ’’Cesja i ogólne upoważnienie" jakim posługiwała się D. L. nie przenosiło na skarżącą uprawnień z tytułu rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy wyraźną intencją oraz zamiarem V. K. było przekazanie swojej siostrze A. L. wszelkich praw i obowiązków związanych ze spadkiem po ich rodzicach, w tym przede wszystkim praw związanych z mieniem położonym w miejscowości S..

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały rozwinięte i szczegółowo omówione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został zrealizowany. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazał jedynie na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w postępowaniu przed Sądem I instancji nie miały zastosowania, nie łącząc ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanymi przez ten Sąd. Uwzględniając jednak treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zakres postępowania dowodowego, które winno poprzedzać wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia, wyznaczają przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę tego rozstrzygnięcia. To bowiem z nich wynika, jakie okoliczności istotne w sprawie determinują możliwość ich zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki determinujące potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały określone prawidłowo i wyznaczyły zakres postępowania dowodowego. Organ zgromadził cały niezbędny z punktu widzenia art. 3 ustawy zabużańskiej materiał dowodowy, rozpatrzył go i w sposób prawidłowy określił krąg osób uprawnionych do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przysługujące im części. W istocie skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakie dowody zostały pominięte przez organ i Sąd. Tak organy, jak i Sąd pierwszej instancji poddały ocenie oświadczenie V. K. z 26 lutego 1958 r., dochodząc do prawidłowych wniosków, iż nie zawiera ono wskazania, o którym stanowi przepis art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Istotnym w sprawie jest bowiem to, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, o czym będzie mowa później, w sprawie niniejszej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a to na mocy art. 27 tej ustawy.

Powyższe oświadczenie nie odnosi się w żadnym zakresie do mienia pozostawionego przez J. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a dotyczy spadku po J. i N. M. Na jego podstawie nie było zatem możliwe uznanie, że A. L., jako wskazanej osobie uprawnionej do rekompensaty, przysługiwała rekompensata w części należnej jej siostrze V. K. W orzecznictwie sądowoadministracynym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym prawo do rekompensaty nie wchodzi w skład spadku. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że prawo to weszło do spadku po J. M., a jego córka V. K. mogła tym prawem dysponować. Przepisy ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewidywały tez możliwości obrotu prawnego inter vivos roszczeniami przysługującymi z tytułu pozostawienia tzw. mienia zabużańskiego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1745/11).

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w dacie, w której składane było powyższe oświadczenie, kwestie związane z ekwiwalentem za majątkiem nieruchomym pozostawionym na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, regulowała w art. 8 ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie sposobu zaliczania na pokrycie ceny nabywanych od Państwa nieruchomości wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego oraz sposobu ustalania wartości tego mienia (Dz. U. Nr 44, poz. 205 ze zm). Przepisy te nie przewidywały instytucji wskazania, stąd trudno mówić o zachowaniu jakiekolwiek formy dla skuteczności oświadczenia o wskazaniu. W tych okolicznościach organy nie mogły uwzględnić słusznego interesu skarżącej, gdyż nie znajdował on potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że zarzuty te również pozbawione są zasadności.

Formułując zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy zabużańskiej skarżąca kasacyjnie twierdzi, że z przepisów tych wynika, iż prawo do rekompensaty jest dziedziczne i wchodzi w skład spadku. Poglądu tego podzielić nie można, ze względów podanych poniżej.

Problematykę dziedziczenia prawa do rekompensaty kompleksowo przeanalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 606/11 i teza w nim wyrażona, zgodnie z którą na gruncie przepisów obecnej ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. nie można twierdzić, że przewidziane nią prawo do rekompensaty jest prawem wchodzącym w skład spadku, znalazła pełną akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odwołując się do wywodów zawartych w powyższym rozstrzygnięciu, wskazać należy, iż zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą po jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej, z tym, że – po myśli art. 922 § 2 k.c. - nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem dziedziczenia mogą być wyłącznie prawa cywilne i to prawa zbywalne.

Powszechnie przyjmuje się, że prawo do rekompensaty (poprzednio tzw. "prawo zaliczenia") nie ma charakteru cywilnego a jest prawem publicznym (administracyjnym), gdyż, jak ujął to Sąd Najwyższy, (cyt.) "jeśli organ administracyjny nie zaliczy wartości (mienia zabużańskiego), nie można jego oświadczenia woli zastąpić sądowym orzeczeniem" (por. postanowienia z 1 lutego 1974 r., I CR 768/73, OSPiKA 75, nr 1, poz. 7 i z 12 lipca 1961 r., II Cz 70/61, PiP z 62 r. nr 12, str. 1104, oraz uchwały z 10 października 1979 r., III CZP 63/79, OSNCP 1980, nr 1, poz. 7 i z 1 lutego 1974 r., I CR 768/73 OSPiKA 1975, nr 1, poz. 7). Prawo to nie jest także ekspektatywą prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 stycznia 1993 r., I CRN 162/92 niepubl.), a jest prawem majątkowym (choć niepodmiotowym – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r., K 33/02).

Orzecznictwo Sądu Najwyższego wykształciło jeszcze w latach powojennych pogląd, który z biegiem lat utrzymywał się w sądownictwie powszechnym, że ww. tzw. "prawo zaliczenia", choć nie jest cywilnym prawem podmiotowym, to jednak podlega dziedziczeniu, jako tzw. "swoista sytuacja prawna" (por. uchwała z 10 października 1979 r., III CZP 63/79). Początkowo przy tym przyjmowano, że prawo to wchodzi w skład spadku, ale pod warunkiem, iż odnosi się do mienia tzw. nierolniczego (por. postanowienie SN z 1 lutego 1974 r., I CR 768/73), a następnie, że prawo to przechodzi tylko na spadkobierców ustawowych (por. uchwała z 7 czerwca 1994 r., III CZP 77/94).

Jak wskazuje na to początkowe orzecznictwo Sądu Najwyższego, wydaje się, że uzasadnienia poglądu o dziedziczności uprawnień zabużańskich należy upatrywać w kwestiach praktycznych, to jest w poszukiwaniu takiego rozwiązania, które pozwoliło by rozliczyć sądowi powszechnemu owo prawo zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa w dziale spadku. Zwrócić jednak należy uwagę, że w okresie, gdy pogląd ten kształtował się, istniała w państwie zupełnie inna sytuacja zarówno prawna, jak i społeczno-gospodarcza. Uprawnionymi do świadczeń zabużańskich byli poprzednio expressis verbis jedynie spadkobiercy ustawowi, a więc z wyjątkiem tzw. "spadkobiercy koniecznego", którym był Skarb Państwa powoływany do spadku w czwartej, ostatniej grupie dziedziczenia, były to zawsze osoby fizyczne (np. art. 81 ust. 3 ustawy z dnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 oraz art. 212 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. Nr 115, poz. 741). Dziedziczenie testamentowe występowało w praktyce stosunkowo rzadko, inne też było ustawodawstwo podatkowe dotyczące podatków od spadków i darowizn.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że powyższy pogląd wyrażany przez Sąd Najwyższy w stosunku do tzw. prawa zaliczenia nie był przy tym poglądem w pełni akceptowanym zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. Jan Mojak glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 22 czerwca 1989 r., II CZP 32/89, PiP 1991/1/118-122 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 października 2004 r., III SA 1837/03 z aprobująca glosą sędziego NSA Grzegorza Borkowskiego, Prokuratura i Prawo 2005/5/57).

W aktualnym orzecznictwie sądoadministracyjnym, ugruntowanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przyjmuje się, że prawo do rekompensaty, określone w ustawie nie wchodzi w skład spadku. Brak jest bowiem w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej dostatecznego uzasadnienia dla utrzymywania poglądu przeciwnego, zwłaszcza, że żaden przepis prawa nie wskazuje na to by do spadku mogły wchodzić prawa publicznoprawne. Po to też ustawodawca w ustawie szczególnej wymienia w jej art. 2 i 3 ust. 2 podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty, żeby w ten sposób wyznaczyć krąg osób, którym roszczenie to przysługuje. W przypadku wielości podmiotów sama również ustawa zabużańska reguluje możliwości sposobu realizacji przewidzianych nią świadczeń (art. 3 ust. 1 ustawy).

Wynikający z dziedziczenia tytuł prawny spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest zatem konieczny do nabycia rekompensaty przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., ale to nie fakt spadkobrania jest źródłem tego uprawnienia. Prawo to powstaje dopiero na mocy przepisów ustawy zabużańskiej.

Ponadto, co jest istotne, aktualna ustawa zawiera w art. 4 szczególne postanowienie, którego nie zawierały ustawy poprzednie. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy zabużańskiej z 2005 r. prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie tej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi intencji ustawodawcy, co do charakteru prawa do rekompensaty jako prawa związanego tylko z osobą uprawnionego (bo niezbywalnego).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ani ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierały takiej regulacji. Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) przewidywała wprawdzie w art. 2 ust. 3, że prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, stwierdzone na podstawie odrębnych przepisów oraz na podstawie niniejszej ustawy jest niezbywalne, ale z wyłączeniem ust. 2, który dotyczył praw spadkobierców. Obecna ustawa, takiego zaś wyłączenia już nie zawiera.

Poza tym podkreślenia wymaga, że po raz pierwszy ustawodawstwo zabużańskie przewiduje różne formy dla realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia na Kresach Wschodnich, a konkretyzacja wyboru formy zaspokojenia uprawnionego następuje nie w dziale spadku, a trybie administracyjnym. Wg art. 13 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej prawo to może być realizowane poprzez: zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: ceny sprzedaży nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości państwowych albo opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.

Zatem obecnie "prawo do rekompensaty" nie ma już charakteru jednolitego, jaki miało istniejące poprzednio "prawo do zaliczenia", a ponadto konkretyzacja tego prawa następuje dopiero poprzez dokonanie wyboru rodzaju rekompensaty przez podmiot uprawniony, co następuje w postępowaniu przed wojewodą i co organ stwierdza dopiero w decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy). To wojewoda także, a nie sąd spadku, dokonuje w toku postępowania administracyjnego oceny, czy dany spadkobierca spełnia warunki do ubiegania się o potwierdzenie mu prawa do rekompensaty. Nie każdy bowiem spadkobierca byłego właściciela nieruchomości zabużańskich takie uprawnienie będzie posiadał.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 27 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 64 Konstytucji.

Jak słusznie przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 2130/13 w okresie powojennym kwestie rozliczeń za nieruchomości zabużańskie były początkowo uregulowane przez ustawodawcę w kilku aktach prawnych, zawierających "cząstkowe" regulacje dotyczące ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W każdej z tych regulacji ustawodawca określił w odrębny sposób możliwość kompensacji wartości pozostawionego mienia (" nadziały" ziemi z reformy rolnej, akty nadania na terenach Ziem Odzyskanych, odstępowanie osobom fizycznym państwowego nieruchomego mienia nierolniczego na indywidualne potrzeby mieszkaniowe, zaliczenie wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa na pokrycie ceny sprzedawanych przez państwo nieruchomości lub na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste).

Ustawa zabużańska z 2005 r., wprowadzając nowe rozwiązania prawne, w tym rekompensatę nie tylko w formie prawa zaliczenia, ale również (alternatywnie) w formie pieniężnej ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, zawiera także regulacje, które przewidują konieczność spełnienia przewidzianych w niej wymogów niezbędnych dla uwzględnienia wniosku. Odnośnie do nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które były przedmiotem współwłasności ustawodawca wprowadził zasadę, że prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2 ustawy. Jednak w sytuacji wskazania osoby uprawnionej przez pozostałych współwłaścicieli prawo do rekompensaty przysługuje osobie wskazanej, z tym że wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (art. 3 ust.1 ustawy zabużańskiej).

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 wskazanej ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Z kolei w myśl art. 27 ustawy zabużańskiej postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Ze wskazanych regulacji prawnych, w szczególności z treści przytoczonego art. 27 ustawy zabużańskiej wynika, postępowanie prowadzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie jest kontynuacją postępowania prowadzonego w oparciu o poprzednio obowiązujące regulacje prawne, ale odrębnym nowym postępowaniem, do którego należy stosować obowiązujące przepisy zawarte w ustawie zabużańskiej z 2005 r. Art. 27 ustawy zabużańskiej nie rozstrzyga przy tym właściwych przepisów jedynie o charakterze procesowym, lecz także materialnym (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 2025/14).

Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że rozstrzygając w przedmiotowej sprawie organy obowiązane były uwzględnić przepisy ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. i oceniać uprawnienia skarżącej do otrzymania całej rekompensaty w świetle regulacji w niej zawartych. Podstawowe znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miał przepis art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

Prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, a zatem udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie są uwarunkowane wielkością przynależnych im udziałów spadkowych. Art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie stanowi wymogu wykazania ciągłości dziedziczenia prawa do rekompensaty, ale tylko następstwa prawnego.

W sprawie poza sporem jest, że uprawnionymi do spadku po J. M. były V. K. i A. L. Z mocy art. 3 ust. 2 ww. ustawy przysługiwało im prawo do rekompensaty. Prawo to, przysługujące A. L., zostało potwierdzone w 1/2 części. Nie można jednak uznać, że winno ono być potwierdzone w szerszym zakresie. Oświadczenie z 26 lutego 1958 r., na które w toku postępowania powoływała się skarżąca, nie może zostać uznane za wskazanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. W oświadczeniu tym brak jest bowiem wskazania przez V. K. A. L. jako uprawnionej do rekompensaty, a nadto oświadczenie to nie spełnia wymogów formalnych określonych w powyższym przepisie.

Co więcej dotyczy ono A. L., która zmarła, a nie skarżącej D. L. Nawet zatem gdyby uznać, że oświadczeniem tym doszło do wskazania, o którym mowa we wskazanym przepisie, to wskazanie to w drodze dziedziczenia nie przeszło na D. L. i nie może ona powoływać się na nie ubiegając się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zwrócić przy tym należy uwagę, że sama skarżąca, odwołując się do oświadczenia z 26 lutego 1958 r., traktuje je jako stanowiące formę przekazania przez V. K. siostrze A. L. wszelkich praw i obowiązków związanych ze spadkiem po ich rodzicach, a przede wszystkim praw związanych z mieniem położonym w miejscowości S., nie zaś jako wskazanie, o którym mowa w art. 3 ust 2 ustawy zabużańskiej. Nie analizując skuteczności takiego oświadczenia na gruncie przepisów prawa cywilnego, na gruncie przepisów prawa administracyjnego nie wywołało ono skutków oczekiwanych przez skarżącą, skoro prawo do rekompensaty zabużańskiej jest prawem publicznoprawnym, powstającym po stronie spadkobiercy nie z mocy faktu samego spadkobrania, a na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej.

Prowadzi to do wniosku, że potwierdzając, iż prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje D. L. w 1/2 części. Wojewoda [...] nie naruszył prawa. Uwzględnił bowiem poprzez art. 27 ustawy zabużańskiej regulację przewidzianą w art. 3 ust 2 tej ustawy i biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, prawidłowo przepis ten zastosował, nie uznając skuteczności oświadczenia V. K. z 26 lutego 1958 r. jako wskazania przewidzianego tym przepisem.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach zostało oparte o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

1. - ---------------------- 17