Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/WA 2150/16, w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Prezesa
Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...] o odmowie przyznania A. F. emerytury specjalnej. Organ wskazał, że A. F. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r., ponowionym następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. wystąpił o przyznanie emerytury w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawca podał, że w wyniku przebytej choroby, oponiaka pnia mózgu, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2015 r. uznany został, od dnia [...] czerwca 2006 r. za całkowicie, trwale niezdolnego do pracy. Podniósł, że pracował ponad 23 lata, natomiast ZUS odmówił mu przyznania prawa do emerytury w zwykłym trybie, a Prezes ZUS w drodze wyjątku. Podał także, że trudna sytuacja w kraju spowodowała, iż przez pewien okres życia był osobą bezrobotną, stale zarejestrowaną w urzędzie pracy, nie mógł przy tym kontynuować zatrudnienia z powodu choroby.
Ponadto wskazał, że jest osobą niedowidzącą, niedosłyszącą, ma problemy z zapamiętywaniem, kojarzeniem faktów i koordynacją psychoruchową, a tym samym z wykonywaniem codziennych czynności i wymaga stałej opieki oraz pomocy. Następnie organ przedstawił przebieg zatrudnienia wnioskodawcy podając, że A. F. zatrudniony był w okresach: [...].09.1969 – [...].06.1971 (uczeń praktycznej nauki zawodu [...], nie otrzymał promocji do następnej klasy), [...].11.1971 – [...].08.1972 ([...], pracę porzucił), [...].11.1972 – [...].05.1988 (jw.), [...].05.1988 – [...].01.1989 ([...], umowa na czas określony), [...].10.1992 – [...].05.1993 ([...], brak informacji o sposobie rozwiązania umowy o pracę), [...].12.1994 – [...].07.1996 (działalność gospodarcza), [...].10.1996 – [...].12.1998 (działalność gospodarcza, niezapłacone składki od [...].11.1998 r. ZUS umorzył), [...].01.1999 – [...].04.1999 (działalność gospodarcza, składki opłacił tylko za 12 dni, a pozostałe ZUS umorzył), [...].08.2000 – [...].03.2002, w tym od [...].01.2001 do końca umowy korzystał z urlopu bezpłatnego ([...], umowę wypowiedział pracodawca).
Zaznaczono, że jako bezrobotny (bez prawa do zasiłku) A. F. zarejestrowany był nie we wszystkich okresach niewykonywania pracy, lecz jedynie w okresach: [...].04.2000 r. – [...].08.2000 r., [...].03.2002 r. – [...].06.2006 r. (z kilkudniową przerwą w 2003 r.), przy czym w latach 2004-2005 wydano wnioskodawcy trzy skierowania do pracy, tj. raz na stanowisko [...], ale przyjęto do pracy inną osobę, dwa razy [...], ale raz nie został zatrudniony z powodu braku miejsc, a raz ponieważ nie spełniał kryteriów do otrzymania tego zatrudnienia. Dodano również, że na prośbę o wyjaśnienie przyczyn, które spowodowały, że nie rejestrował się on jako bezrobotny we wszystkich okresach, w których nie podejmował zatrudnienia, w piśmie z dnia [...] września 2016 r. A. F. podał ogólnikowo, że w latach, w których nie był zarejestrowany w Urzędzie Pracy przebywał w [...], gdzie pracował. Zaznaczono, że nie podał on przy tym, w jakim okresie przebywał za granicą, ani gdzie i w jakich okresach był wówczas zatrudniony.
Ponadto Prezes Rady Ministrów ustalił, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. A. F. uznany został za częściowo niezdolnego do pracy od dnia [...] marca 2006 r., a za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] czerwca 2006 r. (okresowo, do dnia [...] listopada 2012 r.), a następnie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2015 r. uznany został za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] czerwca 2006 r. Wskazał przy tym, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ZUS odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ZUS odmówił wnioskodawcy przyznania emerytury z tytułu zatrudnienia w szczególnych warunkach. Odwołanie A. F. od powyższej decyzji oddalone zostało przez Sąd Okręgowy w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania A. F. emerytury w drodze wyjątku.
Organ podał bowiem, że Prezes ZUS wskazał, iż wnioskodawca do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w 2006 r., tj. na przestrzeni 52 lat, legitymował się okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 23 lata, 1 miesiąc i 23 dni. Dodano, że w latach 1989-1992, 1999-2000 nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, a ponadto od dnia [...] grudnia 2000 r. zaprzestał wykonywania zatrudnienia i nie pracował do czasu powstania całkowitej niezdolności, tj. przez ponad 5 lat. Tak więc wskazano, że przez ponad 9 lat nie miał udokumentowanego żadnego okresu ubezpieczenia, co spowodowało brak uprawnień do emerytury. Podkreślono również, że w okresach niewykonywania pracy nie miał orzeczonej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania do kontynuowania ubezpieczenia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Zwrócono także uwagę, że A. F. nadesłał kopię orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lutego 2011 r. zaliczającego go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od dnia [...] marca 2006 r. Nadesłał on też kopię opinii sądowo-lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r., w której w rozpoznaniu wpisano: stan po usunięciu [...], stan po urazie [...], niedowład [...], niedowład [...].
Jednocześnie Prezes Rady Ministrów wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. podał, iż A. F. mający 62 lata prowadził odrębne od żony, jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ponadto wskazano, że ma też córkę, z którą nie utrzymuje kontaktów, a także, że od kwietnia 2006 r. korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Podkreślono, że w tamtej chwili dochodem wnioskodawcy był zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny, które to świadczenia wynosiły łącznie [...] zł miesięcznie. Dodano, że wnioskodawca korzystał również systematycznie z pomocy w formie zasiłku celowego na zakupu żywności oraz wspierany był pomocą w formie specjalnych zasiłków celowych na dofinansowanie zakupu odzieży, obuwia i kosztów leczenia, a nadto nadmieniono, że stosownie do potrzeb świadczona była też praca socjalna.
Mając na uwadze powyższe, Prezes Rady Ministrów powołując się na treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że przyznanie emerytury lub renty na podstawie tego upoważnienia ma charakter uznaniowy. Wyjaśniono jednocześnie, że przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny zostać spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Podkreślono również, że zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, znajdującymi potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, świadczenie specjalne na podstawie ww. przepisu może być przyznane w przypadku legitymowania się przez wnioskodawcę wybitnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności albo też, gdy zaistnieją nadzwyczajne zdarzenia losowe. Zaznaczono przy tym, że Prezes Rady Ministrów ma jednak prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w powołanym przepisie.
Organ wyjaśnił także, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego i nie są przyznawane jedynie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Dodano też, że sytuacja bytowa wnioskodawcy, w tym materialna, ma istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji w sprawach, w których spełniona jest jedna z powyższych przesłanek, mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego, gdyż umożliwia ona m.in. ocenę, czy osoby legitymujące się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności otrzymują świadczenia adekwatne do posiadanych zasług.
Wobec powyższego, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, aby w sprawie spełnione były przesłanki mogące uzasadniać przyznanie wnioskodawcy świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślono bowiem, że A. F. nie wskazał swoich zasług w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności, a przy tym z akt nie wynikało również, aby spełniona była druga z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia w trybie powołanego przepisu, tj. aby obecna sytuacja bytowa, w tym zdrowotna i materialna wnioskodawcy, była wynikiem zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym w rozumieniu tego przepisu. Zwrócono uwagę, że choroba powodująca całkowitą niezdolność do pracy oraz trudna sytuacja materialna spowodowana brakiem własnych źródeł dochodu, będąca wynikiem braku możliwości, z uwagi na stan zdrowia, podjęcia zatrudnienia oraz braku prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie mogły stanowić okoliczności szczególnych w rozumieniu ww. przepisu.
Organ wskazał przy tym, iż bezspornie nieszczęśliwe zdarzenie, w tym wypadek czy też ciężka choroba, powodujące całkowitą niezdolność do pracy, a w konsekwencji także trudną sytuację materialną, stanowią dramatyczne wydarzenia w życiu osób, które uległy takim zdarzeniom, jednak nie są to nadzwyczajne zdarzenia losowe mogące uzasadnić przyznanie świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie organ podniósł, że wynikający z akt sprawy fakt, iż obecna sytuacja bytowa wnioskodawcy i brak prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego przyznawanych w zwykłym trybie nie były spowodowane zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym, niezależnymi od wnioskodawcy, co dodatkowo potwierdzała decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca przyznania A. F. prawa do świadczeń w drodze wyjątku. Zdaniem organu, przyjęcie, że okoliczności, na które powoływał się wnioskodawca, mogły uzasadniać przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów renty lub emerytury specjalnej spowodowałoby, że świadczenia te utraciłyby swój szczególny, przewidziany przez ustawodawcę charakter i stałyby się świadczeniami powszechnymi o charakterze socjalnym, przyznawanymi wszystkim osobom niezdolnym do pracy, bez prawa do renty lub emerytury przyznawanej w zwykłym trybie, co nie było celem ustanowienia powołanego przepisu.
Skargę na ww. decyzję Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie skarżącego nie występuje przypadek szczególnie uzasadniający przyznanie emerytury,
- 2) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie zmierzające do zbadania sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Zaznaczono, że sytuacja materialna nie stanowi podstawowego i przesądzającego kryterium przyznawania tych świadczeń. Podkreślono również, że ustalony w trakcie postępowania stan faktyczny został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co czyniło zadość art. 7 i art. 77 k.p.a., a przy tym został on zgodnie z art. 80 k.p.a. poddany ocenie. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu [...] maja 2017 r. reprezentujący skarżącego pełnomocnik ustanowiony z urzędu wniósł o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia PCK z dnia [...] lutego 2017 r. (wskazującego, że A. F. posiada legitymację Honorowego Dawcy Krwi z wpisami otrzymanych odznak: odznaki III stopnia nadanej przez PCK w B. [...] grudnia 1977 r. i odznaki I stopnia nadanej przez PCK w B. [...] grudnia 1982 r.), świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze z dnia [...] maja 2014 r. na okoliczność wykazania wybitnych osiągnięć skarżącego.
Sąd I instancji, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadził na rozprawie dowód z przedstawionych dokumentów, a następnie wskazał, że skarga nie była zasadna. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie naruszała bowiem prawa materialnego, tj. przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 887 z późn. zm. – dalej jako: ustawa lub ustawa o emeryturach i rentach z FUS), jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym powołanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.). W dalszej kolejności Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 82 ust. 1 i art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i w oparciu o te przepisy wyjaśnił, że ustawa nie gwarantuje przyznania wymienionego świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie, a kwestię przyznania świadczenia pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Podkreślono również, że przyznanie świadczenia na wskazanej podstawie nie zostało uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, co ma miejsce w przypadku świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, czy też świadczenia wyjątkowego, zastrzeżonego dla Prezesa ZUS w trybie art. 83 powołanej powyżej ustawy.
Zaznaczono przy tym, że uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy ogranicza zakres sądowej kontroli do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, a przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu I instancji, organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności do dokonania ustaleń stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w tym zapewnił udział strony w toku postępowania, albowiem zwracał się do wnioskodawcy o przedstawienie wszelkich informacji i dokumentów, którymi dysponuje, niezbędnych do dokonania oceny w zakresie możliwości przyznania świadczenia specjalnego (art. 10 k.p.a.). Podniesiono też, że organ wyjaśniał wnioskodawcy w kierowanych do niego pismach, jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czuwał nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.).
Dlatego też zdaniem Sądu I instancji, okoliczność nie przedłożenia przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego zaświadczenia PCK wskazującego, że A. F. posiada legitymację Honorowego Dawcy Krwi z wpisami otrzymanych odznak: odznaki III stopnia nadanej przez PCK w B. [...] grudnia 1977 r. i odznaki I stopnia nadanej przez PCK w B. [...] grudnia 1982 r., nie stanowiła o niedołożeniu starań przez organ w zakresie dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego, gdyż to od wnioskodawcy zależało, jakie dokumenty przedstawił organowi. Według Sądu I instancji, organ w sposób należyty zebrał materiał dowodowy i dokonał jego pełnej oceny (art. 77 § 1 k.p.a.), a przy tym ocena ta nie była dowolna (art. 80 k.p.a.), co potwierdzało również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wskazujące na dokonanie wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozostawiające wątpliwości, co do przyczyn odmowy przyznania emerytury specjalnej. Stąd też w ocenie Sądu I instancji, nie naruszono art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05), wskazał, że celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd., jako że świadczenie to ma stanowić uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Tym samym, szczególnie uzasadniony przypadek należy, zdaniem Sądu I instancji, wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Podkreślono przy tym, że świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem.
W świetle powyższego, według Sądu I instancji, organowi nie można było zarzucić błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż celem świadczenia, o którym mowa nie była bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Nadmieniono przy tym, że jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia.
Stąd też w ocenie Sądu I instancji, Prezes Rady Ministrów dokonał prawidłowej oceny sytuacji wnioskodawcy i nie naruszył powołanego przepisu stwierdzając, że brak było podstaw do przyznania emerytury specjalnej. Dodano, że organ ustalił zarówno sytuację rodzinną, jak i materialną wnioskodawcy, natomiast odnosząc się do dokumentów przedstawionych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego wskazano, że nie stanowiły one o okolicznościach, które w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego mogłyby zostać uznane za szczególnie wybitne osiągnięcia, czy zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności. Wyjaśniono bowiem, że zatrudnienie w szczególnych warunkach nie miało charakteru wybitnej zasługi, a nadto dodano, że organ wskazał w zaskarżonej decyzji, iż kwestia możliwości przyznania A. F. emerytury z tytułu zatrudnienia w szczególnych warunkach była przedmiotem badania ZUS, który samego zatrudnienia w szczególnych warunkach nie kwestionował, jednakże z uwagi na brak łącznego okresu zatrudnienia wynoszącego 25 lat, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił emerytury z tytułu zatrudnienia w szczególnych warunkach.
Sąd I instancji zaznaczył również, że niewątpliwie godne pochwały było działanie skarżącego polegające na honorowym krwiodawstwie, docenione odznaką III i I stopnia nadaną przez PCK odpowiednio [...] grudnia 1977 r. i [...] grudnia 1982 r., jednakże podano, iż podobną do skarżącego postawę w tamtych latach i obecnie, prezentowało wiele osób. Podkreślono, że postawa skarżącego we wskazanym zakresie niewątpliwie była wyróżniająca, jednakże powyższe – na gruncie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – nie stanowiło o niepowtarzalności i wyjątkowości, czy wybitnej zasłudze, a w związku z tym okoliczność ta nie wpływała na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Ponadto Sąd I instancji nadmienił, że także obecna sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia nie dawała podstaw do potraktowania jej jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu ww. przepisu prawa, co prawidłowo stwierdził Prezes Rady Ministrów. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, stąd też brak było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu z dnia [...] października 2016 r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, niekwestionowane było bowiem, co odzwierciedlały także akta postępowania administracyjnego, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał ustaleń faktycznych, które następnie stały się podstawą stwierdzenia braku podstaw do przyznania A. F. świadczenia specjalnego. Tym samym, zdaniem
Sądu I instancji, sprawa została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta, zaś same braki uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2016 r. nie uzasadniały jej uchylenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – A. F..
Skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając przy tym na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przez jego niezastosowanie w sytuacji zaistnienia przypadków uzasadniających uwzględnienie wniosku – szczególnie uzasadniony przypadek wyraża się w tym, że skarżący ze względu na ciężką sytuację zdrowotną, materialną i rodzinną, stał się osobą, której "Państwo" w uznaniu jego zasług powinno przyznać mu tak zwaną "emeryturę premierowską", choćby w minimalnym wymiarze. Brak uwzględnienia tego wniosku, zmusi skarżącego do skorzystania ze środków pomocy społecznej, co negatywnie wpłynie na interes publiczny,
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę Sądu co do zgodności decyzji uznaniowej w zakresie ustalonego stanu faktycznego z przepisem art. 82 ustawy, podczas gdy w sytuacji skarżącego nie zaistniało jedynie subiektywne przekonanie o zasadności uwzględnienia wniosku, lecz obiektywnie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek po jego stronie na skutek zaistnienia sytuacji wyjątkowej, tj. ciężkiego stanu zdrowia i złego stanu majątkowego, a także z uwagi na wyjątkowe osiągnięcia, w konsekwencji należy uznać, że Sąd nienależycie skontrolował decyzję uznaniową, która jest dowolna i nieuzasadniona stanem faktycznym.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, albowiem koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w żadnej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę skarżącego kasacyjnie na decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r., o odmowie przyznania A. F. emerytury specjalnej. Zgodnie z treścią art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 887 z późn. zm. - dalej jako: ustawa lub ustawa o emeryturach i rentach z FUS): "1. Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.
2. Prezes Rady Ministrów przedstawia Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku kalendarzowego informację o przyznanych w roku poprzedzającym emeryturach i rentach na podstawie ust. 1".
Orzecznictwo sądów administracyjnych podnosi, iż: "W literaturze wskazuje się także, że świadczenie przyznane przez prezesa RM nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, niespełniające warunków uzyskania świadczeń przewidzianych w ww. ustawie nie są w stanie podjąć działalności zarobkowej, pozostają natomiast w ciężkim położeniu materialnym (por. komentarz do art. 82 ustawy autorstwa M. Bartnickiego, LEX). W ocenie NSA, wykładnia językowa i celowościowa art. 82 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że jest to unormowanie o charakterze wyjątkowym, mające za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń (por. wyr. NSA z 6 marca 2008 r., I OSK 1839/07). Zauważa się wręcz, że osoba, której to świadczenie może zostać przyznane, musi znacznie różnić się od innych osób w znaczeniu pozytywnym (por. wyr.
NSA z 13 marca 2009 r., I OSK 1343/08). Co więcej, objęcie pojęciem szczególnie uzasadnionych przypadków takich okoliczności jak stan zdrowia mogłoby doprowadzić do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności, co byłoby sprzeczne z jego charakterem (por. wyr. NSA z 6 lutego 2007 r., I OSK 1869/06). Co do zasady celem przyznawania świadczeń specjalnych nie jest poprawa sytuacji majątkowej wnioskodawcy, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które podkreślają, że świadczenia powyższe nie mają na celu zrekompensowania różnicy w dochodzie gospodarstwa domowego po ewentualnym zaprzestaniu pracy zawodowej (por. wyr. WSA w Warszawie z 28 listopada 2006 r., II SA/WA 1561/06; wyr. WSA w Warszawie z 27 listopada 2006 r., II SA/WA 909/06). Do pomocy o takim socjalnym charakterze powołane są inne organy, działające na innych podstawach prawnych, i to tylko wtedy, gdy pozwalają na to kryteria socjalne.
Świadczenia specjalne nie stanowią też odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje (por. wyr. WSA w Warszawie z 22 września 2006 r., II SA/WA 571/06 czy wyr. NSA z 2 października 2009 r., I OSK 361/09). Nie mają też charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych krzywd i uszczerbków (por. wyr. NSA z 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08 czy wyr. NSA z 16 lipca 2010 r., I OSK 711/10 - por. komentarz do art. 82 ww. ustawy, Legalis)" – tak: zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r. I OSK 1085/15
W ocenie Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przez jego niezastosowanie w sytuacji zaistnienia przypadków uzasadniających uwzględnienie wniosku - kiedy szczególnie uzasadniony przypadek wyraża się w tym, że skarżący ze względu na ciężką sytuację zdrowotną, materialną i rodzinną, stał się osobą, której "Państwo" w uznaniu jego zasług powinno przyznać mu tak zwaną "emeryturę premierowską", choćby w minimalnym wymiarze. Sąd II instancji nie podziela także w związku z tym poglądu, że brak uwzględnienia tego wniosku skarżącego kasacyjnie, zmusi skarżącego do skorzystania ze środków pomocy społecznej, co negatywnie wpłynie na interes publiczny.
Po pierwsze trzeba wskazać na samym początku, że sąd administracyjny podczas kontroli decyzji administracyjnych nie tyle stosuje prawo materialne co dokonuje kontroli, według kryterium legalności, tego w jaki sposób stosują prawo kontrolowane przez sąd organy administracyjne, w tym przypadku Prezes Rady Ministrów. A zatem w kontrolowanej przez Sąd I instancji akt stosowania prawa tj. art. 82 ust. 1 ustawy przez ww. organ bezsprzecznie miał miejsce, tylko skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu I instancji, że akt ten odbył się zgodnie z prawem.
Z analizy prawnej treści przywołanego przepisu bezsprzecznie wynika, że zawiera normę prawną uprawniającą i zobowiązującą organ do wydania decyzji uznaniowej. Istota decyzji uznaniowej polega na tym, że w oparciu o jedną i tę samą normę prawną organ może wydać decyzję negatywną lub pozytywną względem oczekiwań adresata w zależności od tego jak w okolicznościach sprawy ustali stan faktyczny sprawy i oceni go w myśl aksjologii ustawy i Konstytucji RP mając przy tym na względzie treść zastosowanych w normie pojęć nieoznaczonych. W ocenie Sądu II instancji uznaniowy charakter upoważnienia wynika z ustawowego zwrotu Prezes Rady Ministrów może przyznać emeryturę. A zatem pogląd kontrolowanego Sądu I instancji, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją uznaniową jest w pełni uzasadniony.
W ocenie Sądu II instancji, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli wykładni przez Prezesa Rady Ministrów pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" i prawidłowo ocenił zgodność z prawem stanowiska kontrolowanego organu, że ten szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi w okolicznościach stanu faktycznego. Z kolei sposób interpretacji pojęcia nieoznaczonego determinuje treść rozstrzygnięcia uznaniowego a zatem trafna jest ocena Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu. Zdaniem Sądu II instancji, trafna jest wykładnia pojęcia nieoznaczonego, w myśl której przyznanie świadczenia na wskazanej podstawie nie zostało uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, co ma miejsce w przypadku świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, czy też świadczenia wyjątkowego, zastrzeżonego dla Prezesa ZUS w trybie art. 83 powołanej powyżej ustawy.
Sąd I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05), prawidłowo, mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego, wskazał, że celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd., jako że świadczenie to ma stanowić uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.
Tym samym, szczególnie uzasadniony przypadek należy, także i zdaniem Sądu II instancji, wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Trafnie przy tym podkreślił Sąd I instancji, że świadczenie przydzielane w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. W świetle powyższego, według Sądu II instancji, Sądowi I instancji a także organowi nie można było zarzucić błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż celem świadczenia, o którym mowa nie była bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej.
Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia. Stąd też w ocenie Sądu II instancji, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że Prezes Rady Ministrów dokonał trafnej oceny sytuacji wnioskodawcy i nie naruszył powołanego przepisu stwierdzając, że brak było podstaw do przyznania emerytury specjalnej. Sąd II instancji podkreśla, że organ ustalił zarówno sytuację rodzinną, jak i materialną wnioskodawcy, natomiast odnosząc się do dokumentów przedstawionych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, w przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że nie stanowiły one o okolicznościach, które w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wykładni Sądu I instancji mogłyby zostać uznane za szczególnie wybitne osiągnięcia, czy zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności.
W ocenie Sądu II instancji, zatrudnienie w szczególnych warunkach nie miało charakteru wybitnej zasługi, zarazem organ wskazał w zaskarżonej decyzji, iż kwestia możliwości przyznania A. F. emerytury z tytułu zatrudnienia w szczególnych warunkach była przedmiotem badania ZUS, który samego zatrudnienia w szczególnych warunkach nie kwestionował, jednakże z uwagi na brak łącznego okresu zatrudnienia wynoszącego 25 lat, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił emerytury z tytułu zatrudnienia w szczególnych warunkach. Także i w przekonaniu Sądu II instancji niewątpliwie godne pochwały było działanie skarżącego polegające na honorowym krwiodawstwie, docenione odznaką III i I stopnia nadaną przez PCK odpowiednio [...] grudnia 1977 r. i [...] grudnia 1982 r., jednakże podobną do skarżącego postawę w tamtych latach i obecnie, prezentowało wiele osób. Gdyby przyjąć, iż tego rodzaju działanie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne bardzo wielu osobom, które prezentowały i prezentują podobną postawę do wnioskodawcy.
Podkreślono, że postawa skarżącego we wskazanym zakresie niewątpliwie była wyróżniająca, jednakże powyższe – na gruncie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – nie stanowiło o niepowtarzalności i wyjątkowości, czy wybitnej zasłudze, a w związku z tym okoliczność ta nie wpływała na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie Sądu II instancji także obecna sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia nie dawała podstaw do potraktowania jej jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu ww. przepisu prawa, co prawidłowo stwierdził Prezes Rady Ministrów.
Podsumowując, pomimo tego, że sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego może być trudna, to jednak nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających przyznanie świadczenia o wyjątkowym charakterze.
Ustosunkowując się następnie do zarzutu skarżącego kasacyjnie podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że zarzut ten został skonstruowany wadliwie, gdyż w swej istocie dotyczy kwestii materialnoprawnych związanych z wykładnią ww. pojęcia nieoznaczonego w postaci szczególnie uzasadnionych przypadków. W związku z powyższym w tej formie jest nieuzasadniony. Kwestia wykładni prawa, w tym szczególnie uzasadnionego wypadku, została skontrolowana przez Sąd II instancji przy okazji ustosunkowania się do pierwszego zarzutu dotyczącego stosowania prawa.
Odnosząc się na koniec do poglądu skarżącego kasacyjnie, że w sytuacji skarżącego nie zaistniało jedynie subiektywne przekonanie o zasadności uwzględnienia wniosku, lecz obiektywnie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek po jego stronie na skutek zaistnienia sytuacji wyjątkowej, tj. ciężkiego stanu zdrowia i złego stanu majątkowego, a także z uwagi na wyjątkowe osiągnięcia, Sąd II instancji wyjaśnia, że przekonanie skarżącego wynika z błędnej wykładni prawa i ma jednak, wbrew skardze kasacyjnej, wymiar subiektywny. Pojęcia nieoznaczone takie jak "szczególnie uzasadnione przypadki" są pojęciami prawnymi, gdyż posługuje się nimi ustawa i w związku z tym ich treści należy szukać przede wszystkim w tekście normatywnym, którym są obiektywizowane. Zaprezentowana powyżej wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego pojęcia wykazała, że pomimo względnie ciężkiej sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego kasacyjnie obiektywnie nie kwalifikuje się ona pod pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym jest mowa w art. 82 ust. 1 ustawy.
Tym kwalifikowanym przypadkiem nie jest także fakt honorowego krwiodawstwa ze strony skarżącego kasacyjnie, które jest względnie powszechne, zasługuje na szacunek społeczny ale w przypadku skarżącego kasacyjnie nie miało zarazem wymiaru jakiegoś nadzwyczajnego wydarzenia o randze społecznej. W konsekwencji nie jest uzasadniony pogląd kasatora, że Sąd I instancji nienależycie skontrolował decyzję uznaniową. Decyzja ta mieści się w prawnych granicach uznania administracyjnego i jest uzasadniona stanem faktycznym.
Mając na uwadze powyższe Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.