Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1911/11 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie przez Gminę Kraków z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własności 24/25 części nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-[...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0187 ha.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., po rozparzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. (dalej: "PKP"), utrzymała powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, że stronie skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację mienia z mocy prawa. W całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez PKP obowiązywały bowiem procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo–odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.
Później zaś ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z tym przepisem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie tworzą przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP. Również przepisy traktatów międzynarodowych, a także rozporządzenie Prezydenta RP oraz żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.
Skoro zatem PKP nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły PKP S.A., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie, skomunalizowana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, ale do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP było jedynie władztwem faktycznym. Sąd zaznaczył przy tym, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Zdaniem Sądu, powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu chybione.
Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Powyższe stanowisko potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w tej dacie sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP. Strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Obowiązująca z kolei w dniu komunalizacji ustawa z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała w art. 38 ust. 2 powstanie zarządu poprzez 1) decyzję o oddaniu w zarząd, 2) zawartą za zezwoleniem organu, umowę o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowę o nabyciu nieruchomości.
Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie, bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.
Sąd wskazał, że w sprawie nie znalazł również zastosowania przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, jak również nie dopatrzono się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 i art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
- a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";
- b) błędna wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej:
- - w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej" polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;
- - polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu w zarządzie skutkuje komunalizacja mienia;
- - polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu wojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;
- c) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,
- d) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,
- e) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w sytuacji, gdy przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,
- f) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.),
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;
- b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;
- c) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były decyzje komunalizujące na rzecz Gminy Kraków nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej Kraków-[...], obręb nr [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 0,0187 ha, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Kluczowym zagadnieniem w sprawie było zatem ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej), przedmiotowe mienie należało do rady narodowej albo terenowego organu i czy na przeszkodzie komunalizacji nie stały okoliczności wskazane w dalszych przepisach ustawy komunalizacyjnej, tj. art.
11. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej zostały spełnione, jak również brak było przeszkód do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.
Podstawowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy Polskie Koleje Państwowe S.A. na dzień 27 maja 1990 r. legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, czy też, że władanie tą nieruchomością było tylko faktyczne.
W sprawie bezsporne jest, że skomunalizowane mienie stanowiło na dzień 27 maja 1990 r. przedmiot prawa własności Skarbu Państwa oraz że pozostawało w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych. Koniecznym było jednak wykazanie przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do nieruchomości, wydanego na podstawie i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. O tytule prawnym, prawie zarządu, bo o taki tu chodzi, przesądzało natomiast istnienie aktu administracyjnego indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości. Jak wskazuje się przy tym w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawo zarządu nie mogło być domniemane, wynikać z przepisów ogólnych, dotyczących utworzenia, organizacji i funkcjonowania Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a już zwłaszcza wydanych po tej dacie. Jakkolwiek przepisy ogólne dotyczące Kolei przewidywały, że zarządzają one mieniem państwowym, to jednak z przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami wynikało, w jaki sposób powstaje tytuł prawny zarządu do konkretnie omawianej nieruchomości, a nie mienia jako takiego. Tylko bowiem tytuł prawny co do indywidualnie opisanej w nim nieruchomości mógł stanowić podstawę wpisu do ksiąg wieczystych, przepisy ogólne zaś takiej podstawy stanowić nie mogły.
W niniejszej sprawie organy, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznały że skarżące Polskie Koleje Państwowe S.A. nie posiadały na dzień 27 maja 1990 r. aktu administracyjnego ustanawiającego prawo zarządu do nieruchomości, z czym należy się zgodzić. Skutkiem braku takiego tytułu po stronie Kolei była komunalizacja mienia. Podkreślić przy tym należy, że komunalizacja mienia jest przeniesieniem tytułu własności mienia między podmiotami publicznymi – Skarbem Państwa a właściwą gminą, co pociąga za sobą taki skutek dla Polskich Kolei Państwowych S.A., że aktualny właściciel będzie władny regulować tytuł prawny Kolei do tego mienia.
Z uwagi na powyższe niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że skarga podlegała oddaleniu, za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały należycie ustalone i rozważone. Zadaniem organu właściwego w sprawie było ustalenie, czy sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzą przeszkody wykluczające jego komunalizację.
Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił ustalenia organów orzekających w rozpoznawanej sprawie, czemu wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stąd zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.