Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1862/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 77/13 oddalił skargę J.R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Celnej [...] aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), mianował J.R. na stopień [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej.

J.R. w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. od powyższego aktu mianowania wniósł odwołanie do Szefa Służby Celnej, wnosząc o mianowanie go na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W uzasadnieniu wskazał, iż przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej pełnił stanowiska kierownicze, tj. od [...] września 2003 r. do [...] kwietnia 2004 r. zajmował stanowisko [...], natomiast od [...] maja 2004 r. do [...] grudnia 2005 r. zajmował stanowisko [...].

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2152/11 stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu podał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym w zwykłym postępowaniu odwoławczym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia.

Ponadto wskazał, że organ przed przystąpieniem do ponownego rozpatrzenia odwołania, w pierwszej kolejności pouczy stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, informując o treści art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero po jego ewentualnym wniesieniu i rozpoznaniu może rozstrzygać sprawę co do złożonego odwołania.

Od powyższego wyroku J.R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, która wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 755/12 została oddalona.

Następnie J.R. w dniu [...] września 2012 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przywrócił wyżej wymienionemu termin do wniesienia odwołania, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że obowiązek nadania funkcjonariuszom Służby Celnej nowych stopni służbowych w terminie do [...] listopada 2009 r. wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach został uregulowany w art. 223 ust. 2-6 ustawy.

W świetle ww. przepisów, zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Natomiast zgodnie z art. 223 ust. 7 powołanej ustawy, określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione było od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej.

Szef Służby Celnej stwierdził, iż powołany przez odwołującego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w tej dacie odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez odwołującego stopień służbowy nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Gdyni stosownie do art. 223 ust.4 cyt. ustawy było mianowanie J.R. na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Szef Służby Celnej przyznał, że odwołujący w przeszłości, tj. od [...] sierpnia 1996 r. do [...] grudnia 2005 r. zajmował stanowiska kierownicze, lecz nie miało to miejsca bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy. Ponadto wskazał, że przepis art. 223 powołanej ustawy został umieszczony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, że w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych (...).

Zdaniem Szefa Służby Celnej, skoro przepis art. 223 tej ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze, to ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą. W tym przypadku nie chodziło bowiem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tylko wyjątkowo w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy, wiązało się to z awansem.

Stwierdził, że na takie rozumienie sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań sprzecznych z zasadami logiki i założeniem racjonalności ustawodawcy. W powyższej kwestii powołał się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnił, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, zgodnie z art. 223 ust.7 tej ustawy, jest uzależnione od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu Służby Celnej, a powyższe okoliczności wziął pod uwagę w odniesieniu do odwołującego.

J.R. w skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
3. a) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 K.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz pisemne polecenie [...],
4. b) naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,
5. c) naruszenie przepisu art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu podał, że zajmował następujące stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników:

1. – kierownik zmiany w okresie od [...] kwietnia 1997 r. do [...] sierpnia 2002 r.,
2. – kierownik oddziału od [...] sierpnia 2002 r. do [...] czerwca 2003 r.,
3. – kierownik oddziału od [...] września 2003 r. do [...] kwietnia 2004 r.
4. – kierownik referatu od [...] maja 2004 r. do [...] grudnia 2005 r.

W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiło wątpliwości co do rozumienia przedmiotowego pojęcia. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 1995 r., III CZP 174/94, stwierdził, iż zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia życie ustawy. Jeśliby wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy", co też uczynił m.in. w przepisie art. 222 cyt. ustawy.

Skarżący wskazał, że takie stanowisko zajęły sądy powszechne, np. Sąd Okręgowy w Gdańsku w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt VII PA 24/11, czy Sąd Okręgowy w Olsztynie w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt IV Pa 129/12.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. skarżący podał, że w trakcie postępowania w przedmiocie jego mianowania Szef Służby Celnej wydał interpretacje zawarte w podanych w skardze pismach, nakazujące wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej w ten sposób, że mianowanie funkcjonariusza zgodnie z tym przepisem, winno następować wyłącznie w razie zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników "w chwili utraty mocy" ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz "w dniu wejścia w życie" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Powyższa okoliczność, w zestawieniu z faktem niezastosowania przy mianowaniu art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, że Dyrektor Izby Celnej w Gdyni nie kierował się dyspozycją ustawy, lecz wytycznymi przełożonego. Z przepisów ustawy o Służbie Celnej nie wynikają uprawnienia Szefa Służby Celnej do wydawania w tym zakresie poleceń służbowych i wiążących interpretacji prawnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie mianowania bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez niego przed dniem 31 października 2009 r. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Pominięcie przy wydawaniu aktu mianowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego, stanu faktycznego, który winien być obowiązkowo wzięty pod uwagę.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że interpretacja art. 223 ustawy o Służbie Celnej przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz celowościowej, prowadzi do odmiennego stanowiska, niż przedstawione przez skarżącego. Pogląd taki podzielił w licznych orzeczeniach tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 ze zm.) wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych, oficerów młodszych, aspirantów, podoficerów i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy).

W powołanej ustawie został zawarty przepis art. 223, umiejscowiony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", umożliwiający dokonanie przez kierownika urzędu w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.) pod rygor nowej pragmatyki służbowej.

Akt mianowania na podstawie powyższego przepisu różni się zasadniczo od innych aktów mianowania, np. mianowania na pierwszy, czy kolejny stopień służbowy (art. 82). Te tzw. typowe akty mianowania, oparte np. o przepis art. 82, podobnie jak na gruncie poprzedniej ustawy, wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego, która uprawnia go do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decydował poprzednio i decyduje obecnie, czy podwładny funkcjonariusz spełnia przesłanki do mianowania na kolejny stopień służbowy, stając się w ten sposób kreatorem typowego aktu mianowania.

Natomiast w odniesieniu do aktu mianowania na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek dokonania mianowania nie zależy od dyskrecjonalnej władzy przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. W przepisie art. 223 ust. 1 przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu, przy czym określony stopień co do zasady determinuje przydział do danego korpusu, a nadto pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc w oparciu o regulację szczególną i ściśle określone zasady wymieniane w ust. 2-6 omawianego przepisu.

Zatem mianowanie funkcjonariusza celnego na dany stopień służbowy przesądza o przynależności do korpusu jednoznacznie wskazanego przez ustawodawcę. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązkiem kierowników urzędów było poszukiwanie w służbie funkcjonariuszy okresów uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mając na względzie precyzyjne uregulowanie tej kwestii w ust. 2-6 art. 223 (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisywania do określonego korpusu funkcjonariusza celnego pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom celnym określonych korpusów został wskazany we wspomnianym przepisie art. 223 ust. 2-6 powołanej ustawy. Katalog piętnastu stopni służbowych wymienianych w art. 8 poprzednio obowiązującej ustawy z 1999 r., został w przepisie art. 223 ust. 2-6 ustawy z 2009 r. pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu było, w myśl tego przepisu, umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska albo pełnionych obowiązków.

Natomiast podporządkowanie służbowe, o którym mowa w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, dotyczy stanowisk kierowniczych należących do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej (art. 17 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy) oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, w szczególności: kierownika zmiany, referatu, oddziału i naczelnika wydziału w Izbie Celnej (art. 17 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy). Niewątpliwie katalog stanowisk wiązanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, o którym mowa w art. 17 ust. 13 nie był katalogiem zamkniętym, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności", zaś powołanie na nie należało do kompetencji dyrektora Izby Celnej, co wynika z treści art. 17 ust. 14 poprzednio obowiązującej ustawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt niniejszej spawy wynika, że skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Na powyższe stanowisko nie został powołany przez dyrektora Izby Celnej na podstawie art. 17 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy, co oznacza, że stanowisko to nie było stanowiskiem kierowniczym. W związku z tym, w przypadku skarżącego przepis art. 223 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, a zatem zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest chybiony.

W takim przypadku zasadne było mianowanie skarżącego na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się przede wszystkim do wykładni pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej. Dokonując wykładni ww. przepisu należy mieć na uwadze okoliczność, jak trafnie wskazał organ, że został on zamieszczony w rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". Specyfika tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych po momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007r., sygn. akt I OSK 544/06, niepubl.). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania przepisów do sytuacji powstałych pod rządami dawnego i nowego prawa oraz określeniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (M. Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, str. 563).

Z § 30 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, że w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Oznacza to, że rolą przepisów, o których mowa, jest uporządkowanie stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, przy czym interpretacja przepisu zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pierwszym z przepisów zawartych w rozdziale "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej jest przepis art. 222 ust. 1, który przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy nadaje funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w Służbie Celnej w dniu wejścia w życie ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny, jeżeli chodzi o tę cześć ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości.

Natomiast pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", o którym mowa w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy oznacza, że określone sytuacje prawne podmiotów powstałe pod rządami poprzednio obowiązującego prawa trwają nadal po wejściu w życie nowego prawa. To zaś wskazuje, że stosunek służbowy funkcjonariusza, który posiadał określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształca się w zakresie nazewnictwa stopnia służbowego oraz przypisania do odpowiedniego korpusu. Dodatkową wskazówkę przy interpretacji przedmiotowego pojęcia może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych problematyki dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych.

Zatem przepisy tak art. 222, jak i art. 223 ustawy, miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmiennie od nich nowe uregulowania. Dlatego dokonując wykładni użytych w nich zwrotów, należy odwołać się do powyższego celu, jak też reguł wykładni systemowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest zatem przyjęcie, że intencją racjonalnego ustawodawcy było, aby akty mianowania porządkowały stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji. Wskazana wyżej wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest dominująca w orzecznictwie tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tego względu Sąd pierwszej instancji jako bezpodstawny ocenił zarzut naruszenia w/w przepisu poprzez jego błędną wykładnię, a w efekcie również jego niezastosowanie. W związku z tym nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 1 K.p.a., gdyż wbrew stanowisku skarżącego, Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w całości, a więc zarówno w zakresie stopnia służbowego, jak i korpusu. Nie sposób też przyjąć, jak czyni to skarżący, iż organ pierwszej instancji orzekał w oparciu o pisemne polecenie i interpretacje Szefa Służby Celnej. Z aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że jego podstawę prawną stanowiły przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska zajętego przez sądy powszechne w przedmiocie wykładni pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.R., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego nie zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, tj. kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zawarte w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, co do rozumienia przedmiotowego pojęcia. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 stycznia 1995 r., III CZP 174/94, stwierdził, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Podkreślił, że zastosowanie wykładni przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Taki sposób interpretacji został wprost wykluczony w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., w którym Sąd stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed wejściem w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych, powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę.

Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy".

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został przez ustawodawcę użyty w tej samej ustawie w art. 222. Przepis ten stanowi, że funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1134/04 wyraził pogląd, że brak jest podstaw do innego niż literalne odczytanie treści zapisu "przed dniem wejścia w życie ustawy" w sytuacji, gdy w tej samej ustawie ustawodawca posługuje się jednocześnie określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy", dla odróżnienia odmiennych stanów faktycznych.

Skarżący wskazał również, iż w tej samej ustawie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" użyty jest także w art. 228 dotyczącym kar dyscyplinarnych. Gdyby w tym wypadku przyjąć pogląd Szefa Służby Celnej oznaczałby, że ustawodawca miał na myśli kary dyscyplinarne orzeczone np. w dniu 30 października 2009 r. Budziło by to wątpliwości co do racjonalności polskiego ustawodawcy. Nie należy bowiem identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że niejednoznaczność i nieprecyzyjność sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego przez ustawodawcę w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w żaden sposób nie może obciążać obywatela – funkcjonariusza celnego. Takie bowiem przerzucanie na obywatela konsekwencji być może nawet nie zamierzonego przez ustawodawcę braku precyzji sformułowań ustawowych godziłoby w jedną z fundamentalnych zasad ustroju konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej wywodzoną z treści art. 2 Konstytucji - zasadę zaufania obywatela do Państwa.

Dodatkowo wskazał, że w dniu 17 czerwca 2011 r. zapadł wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku, który potwierdził, że w/w zwrot w kontekście brzmienia normy art. 223 ustawy o Służbie Celnej winien być rozumiany jako okres przed wejściem w życie ustawy – sygn. VIII PA 24/11. Tak więc w Izbie Celnej [...] funkcjonariusze zajmujący stanowiska związane ze zwierzchnictwem służbowym przed dniem wejścia w życie ustawy są mianowani do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Powyższe potwierdzały także w pierwszej instancji sądy powszechne w innych regionach kraju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię wskazać należy, iż jego istota sprowadzała się do wyjaśnienia, czy użyte w powołanym przepisie pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych, czy też odnosi się ono do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt1 i w ust. 2- określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Zauważyć należy, iż przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej decyzji. Był nim bowiem art. 223 ust. 1 i 4 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej cyt. art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy powinien znaleźć zastosowanie w stosunku do skarżącego i winien on uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Przypomnieć należy, iż przy wykładni przepisu nie chodzi tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę. Wykładnia prawa dokonywana jest bowiem wedle określonych reguł i kryteriów. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych z sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tak Maciej Zieliński w "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki". Warszawa 2008, str. 60 i 244). Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) - L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str.

77. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie oraz powszechnie stosowanego języka, a także wówczas gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego. W niniejszej sprawie stan taki jednak nie zachodzi, gdyż pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego sformułowania. Jest tak przede wszystkim dlatego, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w tej ustawie skutek. Omawiany zwrot można zatem rozumieć w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej lub mniej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do wniosku, iż zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej dokonanie wykładni wyłącznie językowej jest niewystarczająca dla ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że w tej sprawie niezbędne jest odwołanie się do innych metod wykładni tego przepisu.

Przy dokonywaniu wykładni systemowej omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej trafnie zauważył, iż znalazł się on w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w "Prawo administracyjne intertemporalne", Warszawa 2011 r., str. 563).

Generalnie ich rolą jest uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (Sławomira Wronkowska Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str.81).

Interpretując sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy. Interpretacja tego pojęcia zależna jest bowiem od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces wykładni należy zatem rozpocząć od wyjaśnienia art. 222 ust.1 omawianej ustawy. Przepis ten, jak wyżej wskazano, jest umieszczony w rozdziale "Przepisy przejściowe". Wyraża on regułę, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w dniu wejścia w życie ustawy stają się funkcjonariuszami celnymi w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części nowej ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 powołanej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", zastosowanym w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 tej ustawy.

W tym przypadku brak było bowiem podstaw do zastosowania w tym przepisie innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz celny pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy. Ponadto użycie w art. 223 omawianej ustawy zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Przepis ten mógł zatem obejmować tylko stany sprzed tej daty. Przepis art. 222 ust. 3 tej ustawy, stanowi o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.

1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, to jednak kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie zatem w tych przepisach dotyczących różnych kwestii innych sformułowań było w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, nie można zaakceptować poglądu, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan faktyczny na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia był zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W konsekwencji zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia tego przepisu, poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącego. Kwestie przynależności funkcjonariusza celnego w nowej pragmatyce służbowej zostały szczegółowo określone w art. 223 ust. 2-6 cyt. ustawy. Oznacza to, że organowi nie pozostawiono w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego. Zobowiązany był on zatem ocenić, czy funkcjonariusz celny przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej zajmował stanowisko lub pełnił służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym, a nie to czy spełniał takie warunki w okresie wcześniejszym.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że J.R. przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej posiadał stopień służbowy [...] i zajmował stanowisko [...]. Nie pełnił on przy tym służby na innym stanowisku niż te, na które został mianowany, ani nie pełnił służby w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust.

2. Zajmowane przez niego stanowisko [...] w świetle przepisów poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.) nie należało do stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który przyjął, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej w stosunku do wyżej wymienionego funkcjonariusza celnego nie mógł mieć zastosowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.