Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1862/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2731/14 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmówił J. S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego w wysokości 400 zł na zakup leków i w wysokości 150 zł na zakup szczepionki.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 5 listopada 2013 r. J. S. złożył wniosek o pomoc finansową w wysokości 400 zł na zakup leków i w wysokości 150 zł na zakup szczepionki oraz wniosek o skierowanie do magazynu PKPS na żywność i środki chemiczne z Unii Europejskiej.

Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 18 listopada 2013 r. oraz zebranej w sprawie dokumentacji organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest emerytem, osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochodem ww. w październiku 2013 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jest emerytura w wysokości 1.163,48 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Ponadto emerytura J. S. obciążona jest egzekucją komorniczą wysokości 346,01 zł, która prowadzona jest w związku z zadłużeniem czynszowym.

Ponadto wnioskodawca oświadczył, że płaci alimenty w wysokości 100 zł na syna J. S. Prezydent m.st. Warszawy powołał się na art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że odliczeniu od dochodu podlegają alimenty na rzecz syna, a zatem łączny dochód w październiku 2013 r. wyniósł 1.216,48 zł. Organ wskazał również, że J. S. zamieszkuje z córka, która prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, córka nie pracuje zawodowo, pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 620 zł z tytułu sprawowania opieki nad wnioskodawcą. Wnioskodawca oświadczył ponadto, że córka pomaga mu, a także partycypuje w opłatach za mieszkanie. Dwoje pozostałych dzieci zamieszkuje oddzielnie. Starszy syn nie wywiązuje się z płacenia zasądzonych na rzecz ww. alimentów w wysokości 200 zł, a młodszy zamieszkuje z matką. Organ wskazał również, że J. S. zamieszkuje w 3-pokojowym mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu zgodnie z wyrokiem Sadu Rejonowego Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z dnia 15 listopada 2011 r. jest zasądzona eksmisja z zajmowanego lokalu i ww. oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Prezydent wskazał również, że wnioskodawca otrzymał propozycję lokalu socjalnego przy ul. [...] ale została ona odrzucona.

Organ wskazał, że zgodnie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego na kwotę 542 zł. Posiadany przez ww. dochód tj. 1.216,48 zł przekracza obowiązujące kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy. Dochód J. S. przewyższa także o 150% kryterium dochodowe tj. 813 zł uprawniające do otrzymania takiego skierowania pomocy w formie artykułów z UE, w ramach programu PEAD.

Przekroczenie kryterium dochodowego stanowi, w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, wystarczającą przesłankę uzasadniającą negatywne rozpatrzenie złożonego wniosku.

Organ I instancji wskazał ponadto, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego może być przyznany zasiłek celowy specjalny w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przyznanie zasiłku celowego specjalnego może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód, a sytuacja życiowa klienta.

Zdaniem organu taka sytuacja w przypadku J. S. również nie występuje. Wnioskodawca posiada stały dochód, który stanowi emerytura i zasiłek pielęgnacyjny oraz posiada majątek w M., którego wartość została określona na kwotę 141.518 zł. Sytuacja J. S. nie jest wyjątkowa i niecodzienna i od kilku lat pozostaje niezmienna.

Od powyższej decyzji J. S. złożył odwołanie, wskazując w nim na swoją trudną sytuację finansowo i zdrowotną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w argumentację organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 41 pkt 1 w związku z art. 7 i art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że osiągany przez J. S. dochód przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy obu instancji zasadnie zatem rozpoznały jego wniosek w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W ocenie Sądu wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej.

Zdaniem Sądu, za "szczególny przypadek" nie można uznać konieczności poniesienia opłat za leki, które J. S. przyjmuje systematycznie lub szczepionkę, której potrzeba zaaplikowania nie została w sposób racjonalny umotywowana. Z akt sprawy nie wynika aby zakup medykamentów związany był ze zdarzeniem szczególnym, nietypowym i niemożliwym przez skarżącego do przewidzenia. Jest to wydatek, który musi być zaplanowany w wydatkach osoby leczącej się jako stała, pierwszoplanowa pozycja.

Przekroczenie kryterium dochodowego (813 zł) stanowi także przeszkodę w skierowaniu J. S. do otrzymania pomocy w formie artykułów z Unii Europejskiej, w ramach programu PEAD.

W ocenie Sądu skoro skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające go do skorzystania z pomocy przewidzianej treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej i nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s., to rozstrzygnięcia organów nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego tym bardziej, że skarżący będąc właścicielem nieruchomości w M. nie wykorzystuje własnych możliwości poprawienia swojej sytuacji np. poprzez jej sprzedaż lub wynajęcie. Uznanie administracyjne obejmuje bowiem prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Mając wskazane okoliczności na uwadze Sąd zauważył, że w II półroczu 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych dysponował kwotą 72.100 zł, co przy liczbie osób wnioskujących (1.500 w I półroczu) pozwala średnio na wypłatę minimalnej kwoty niewystarczającej na uwzględnienie nawet elementarnych potrzeb wnioskodawców.

W ocenie Sądu, wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Znajdują one przy tym potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Motywy zaś i podstawa prawna podjętych rozstrzygnięć zostały przez organy wyjaśnione w sposób przekonujący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zarzucając naruszenie:

1. - prawa materialnego tj. art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż sytuacja w której znalazł się skarżący nie jest "szczególna" pomimo, że toczy się przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne i zamieszkuje on bez tytułu prawnego w zadłużonym lokalu oraz jako osoba z ustalonym na stałe znacznym stopniu niepełnosprawności, a przy tym samotnie gospodarująca, nie jest w stanie sam się utrzymać, jak również uznanie, że posiadany przez skarżącego majątek pozwala mu na takie utrzymanie;
2. - przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawy, tj. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez zbył ogólną wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwestii stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zakwestionowania przez skarżącego ustaleń dotyczących jego sytuacji finansowej i materialnej;
3. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a i art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie faktu toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego oraz nieuwzględnienie faktu sytuacji zdrowotnej skarżącego i stopnia jego niepełnosprawności będącego następstwem ustalenia, że skarżący znajduje się w szczególnie uzasadnionym przypadku, stosownie do treści przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzasadnia przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s." nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do tego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11).

Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zasadnie stwierdził, że sytuacja życiowa J. S. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana, a znana organom, sytuacja zdrowotna i materialna, w tym okoliczność toczącego się postępowania egzekucyjnego, przy uwzględnieniu stałego dochodu skarżącego oraz posiadania mieszkania w M., nie jest sytuacją wyjątkową. Również konieczność pokrycia bieżących potrzeb finansowych, takich jak zakup leków i szczepionki, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s.

Należy także podkreślić, że specjalny zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 u.p.s. Organ pomocy społecznej zobligowany jest wziąć pod uwagę także wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza również powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 par. 1 P.p.s.a.

Z art. 133 § 1 P.p.s.a., wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do naruszenia obowiązku określonego w tym przepisie, dojdzie więc wówczas, kiedy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w nawiązaniu do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz prawidłowo dokonanych ustaleń i rozważań organów. Ponadto, Sąd ten odniósł się do przedstawionych w skardze argumentów dotyczących stanu zdrowia J. S. i jego sytuacji finansowej, a także w kontekście oceny, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie uchybił temu przepisowi. Przede wszystkim rozpoznał sprawę w jej całokształcie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokonał wnikliwej analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia miały dopuścić się organy orzekające w sprawie, odnosząc się do nich i uznając, że ich naruszenia nie miały miejsca.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 P.p.s.a.).