Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 1931/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S.A. w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni 8,7 ha, dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność E. Z. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G., przy ul. S. [...] w ½ stanowiącej własność S. M. (poprzednika prawnego E. Z.). Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej ½ części nieruchomości stanowiącej własność W. P. Decyzją z dnia [...] maja 1982 r. Prezydent Miasta [...], na wniosek E. Z. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], zakończone powyższymi ostatecznymi decyzjami i uchylił te decyzje.
Decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta [...] wywłaszczył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość położoną w G. przy ul. S. [...], obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni 8,7 ha, dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW [...], stanowiącą własność E. Z. Pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. E. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r.
Pismem z dnia 24 marca 2011 r. odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wniósł E. Z. W uzasadnieniu odwołania podniósł zarzut zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1983 r. oraz to, że dowód w postaci przesłuchania świadka oraz treść decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. wskazują, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.
Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury podniósł, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), zatem zdaniem organu Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami tej ustawy, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ, który prowadzi to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją, ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35).
Organ odwoławczy uznał, że wniosek E. Z. z dnia 18 grudnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1983 r. nie został należycie sprecyzowany. Z jego treści wynika bowiem, że E. Z. wnosi o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w całości ewentualnie w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast zdaniem organu odwoławczego żądanie pod adresem administracji nie może być sformułowane alternatywnie, bowiem zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. treść wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 999/10).
Tymczasem organ pierwszej instancji nie zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, czy żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania, czy tylko w części dotyczącej odszkodowania.
Treść sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdza, że rozstrzygnięcie dotyczyło całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. Tymczasem z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ wojewódzki ocenił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. wyłącznie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, nie dokonując oceny prawidłowości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że organ nadzoru prowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] występując o przedmiotowe akta do Archiwum Państwowego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Urzędu Miejskiego w [...], do Sądu Rejonowego w [...], które jednak nie przyniosły pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że Wojewoda [...] nie poszukiwał akt postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...], która po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 1982 r. została uchylona, oraz akt postępowania z powództwa E. Z. przeciwko Z. w G. o zapłatę na skutek rewizji pozwanych od wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 27 kwietnia 1978 r. sygn. akt [...], oraz akt postępowania arbitrażowego prowadzonego przez Państwowy Arbitraż Gospodarczy Okręgową Komisją Arbitrażową w [...].
Tymczasem zdaniem organu odwoławczego akta związane z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni 8,7 ha mogą się znajdować właśnie w aktach związanych z ww. sprawą.
Dlatego też uznając, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uznał za konieczne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. S.A. z siedzibą w G. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo.
W obszernym uzasadnieniu podniesiono między innymi, że w ocenie skarżącej argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części.
W ocenie strony skarżącej akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., których brak zarzuca organ nadzoru, nie mogą mieć dla sprawy żadnego znaczenia, ponieważ to postępowanie dotyczy zupełnie innego postępowania zakończonego również inną decyzją. Całkowicie niezasadny, zdaniem skarżącej, jest również zawarty w zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący braku akt postępowania arbitrażowego. Organ wojewódzki zgromadził bowiem akta tego postępowania (tj.: wniosek arbitrażowy G. w G. z dnia 22 listopada 1984 r., odpowiedź pozwanego Skarbu Państwa na ten wniosek z dnia 2 stycznia 1984 r., pismo procesowe G. z dnia 11 marca 1985 r. pismo procesowe powoda z dnia 11 marca 1985 r., orzeczenie Państwowego Arbitrażu Gospodarczego Okręgowej Komisji Arbitrażowej z dnia [...] marca 1985 r. wraz z klauzulą wykonalności, odwołanie G. w G. z dnia 26 kwietnia 1985 r., odpowiedź Skarbu Państwa na odwołanie z dnia 21 czerwca 1985 r., orzeczenie Państwowego Arbitrażu Gospodarczego Głównej Komisji Arbitrażowej z dnia [...] listopada 1985 r. wraz z klauzulą wykonalności). Powyższe dokumenty organ wojewódzki otrzymał od Archiwum Państwowego w [...].
Zdaniem skarżącej wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. organ wojewódzki dysponował wszelkimi istniejącymi dokumentami postępowania arbitrażowego. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że w odpowiedzi na zapytanie z dnia 14 maja 2009 r. Wojewoda uzyskał od Archiwum Sądu Okręgowego w [...] informację, że w "zasobie Archiwum Sądu Okręgowego w [...] nie ma akt Okręgowej Komisji Arbitrażowej w [...] oraz nie figurują one w ewidencjach posiadanych przez Archiwum".
Zdaniem skarżącej nawet jednak w przypadku uznania, że wymienione wyżej dokumenty winny ulec uzupełnieniu czy też konieczne było uzyskanie akt postępowania z powództwa E. Z. przeciwko G. w G. w sprawie sygn. Akt [...], to nic nie stało na przeszkodzie, aby Minister Infrastruktury podjął niezbędne czynności w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest przy tym wskazania, aby przeprowadzenie takich czynności nie było możliwe czy z jakiś przyczyn było niedopuszczalne. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 i 136 k.p.a. oraz art. 7, 11 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. To powoduje, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Infrastruktury nie było prawidłowe.
Skarżąca nie zgadza się też z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, że nieprawidłowe było niezwrócenie się przez organ pierwszej instancji do wnioskodawcy celem sprecyzowania wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącej z wniosku E. Z. z dnia 18 grudnia 2006 r. uzupełnionego pismami z dnia 28 maja 2008 r., z dnia 28 maja 2009 r. i z dnia 20 stycznia 2010 r. wynika, że jego żądanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. w całości, natomiast ewentualne żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania zawiera się we wniosku wcześniejszym. Nie są to zatem, zdaniem skarżącej, wnioski wykluczające się, które uzasadniałyby konieczność dodatkowego ustalenia woli wnioskodawcy przez organ wojewódzki.
Za bezzasadny skarżąca uznaje również zarzut Ministra Infrastruktury wskazujący, że z sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wynika, że rozstrzygnięcie dotyczyło całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., a uzasadnienie wskazuje, że organ wojewódzki ocenił decyzję Prezydenta Miasta [...] wyłącznie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Minister nie wskazał przy tym żadnych, zdaniem skarżącej, konkretów pozwalających na zweryfikowanie zasadności tego zarzutu. Mając na uwadze katalog zarzutów podniesionych przez E. Z. w postępowaniu przed organem wojewódzkim dotyczących zarówno całości decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., jak i jej części dotyczącej odszkodowania, skarżąca uznała, że organ pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów.
Skarżąca podnosiła także, że dokonanie oceny legalności wywłaszczenia nieruchomości E. Z. było niezmiernie trudne z uwagi na szczątkowość istniejącego materiału dowodowego. Okoliczność ta w kontekście niejasnych twierdzeń samego wnioskodawcy o przebiegu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego niezmiernie komplikowała ocenę prawidłowości tego postępowania. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest także wskazania jakie przepisy naruszył organ wojewódzki, co utrudnia weryfikację zasadności tej decyzji.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne nadzorcze wszczyna się za żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 157 § 2 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.
Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W tym kontekście podkreślono, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ, bowiem z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek dla organu administracji powstają określone obowiązki, w tym m.in. obowiązek zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną postępowania w sprawie (art. 28 k.p.a.), dokładnego ustalenia treści żądania strony i zbadania swojej własności.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Organ związany jest tym żądaniem i nie może z urzędu zmienić jego kwalifikacji. Żądanie to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ winien więc z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości (v. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2005 r. str. 68 - 69). Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronom przez organ informacji faktycznej i prawnej.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. Z. złożony w dniu 18 grudnia 2006 r. do Wojewody [...]. Z treści powyższego wniosku wynika bezspornie, że zawiera on dwa alternatywne żądania, tj. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy z kolei nie wynika, aby organ - Wojewoda [...] zwracał się do wnioskodawcy o sprecyzowanie swojego wniosku, co słusznie podnosi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu z pism pełnomocnika E. Z. adwokata R. S. z dnia 28 maja 2008 r. i z dnia 28 maja 2009 r. nie wynika w żaden sposób, że wniosek z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczy stwierdzenia nieważności wyłącznie całej decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Natomiast w razie wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie organ jest zobowiązany do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi wniosek. Przy czym organ powinien poinformować tę osobę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki.
Podkreślono, że sprecyzowanie żądania należy wyłącznie do strony postępowania administracyjnego, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Orzecznictwo w tej kwestii jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/09, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 999/10). Jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bo od tego zależy zakres rozpatrzenia sprawy. Dlatego też zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie przede wszystkim faktycznego żądania strony i dopiero pod tym kątem zebrania i oceny materiału dokumentacyjnego, ewentualnie jego uzupełnienia tak aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny niezbędny do oceny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. S.A. z siedzibą w G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 11, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej zawierający dwa alternatywne żądania - unieważnienia decyzji w całości lub w części, jest przeszkodą dla jego merytorycznego rozpoznania i wymaga wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy przez organ pierwszej instancji;
- - naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Wskazując na powyższe storna skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. E. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] czerwca 1983 r. Nr [...], na mocy której na podstawie art. 2, 3, 5 ust. 1 oraz art. 23 i 25 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości orzeczono wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 87.000 m2 zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność E. Z. Jednocześnie na mocy tej decyzji przyznano E. Z. odszkodowanie w kwocie: 8.052.121 zł.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych wskazujących, że zaskarżone orzeczenie zostało dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji wnioskodawca, E. Z. odwołał się pismem z dnia 24 marca 2011 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że organ wojewódzki ocenił decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z dnia [...] czerwca 1983 r. wyłącznie w zakresie odszkodowania, nie dokonując oceny prawidłowości samego wywłaszczenia, podczas gdy wniosek E. Z. zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub jedynie w części dotyczącej odszkodowania.
Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że organ pierwszej instancji winien był zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku, jako że alternatywne żądanie nie jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Minister Infrastruktury zarzucił, że organ wojewódzki nie poszukiwał akt postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. nr [...], akt postępowania z powództwa E. Z. przeciwko G. w G. o zapłatę na skutek rewizji pozwanych od wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 27 kwietnia 1978 r., sygn. akt: [...] oraz akt postępowania prowadzonego przez Państwowy Arbitraż Gospodarczy Okręgowa Komisja Arbitrażowa w [...].
W związku z powyższym Minister Infrastruktury uznał, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. S.A. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11 art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. polegające w szczególności na nieuzasadnionym przyjęciu przez Ministra Infrastruktury, że w sprawie istniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nadto, skarżąca zarzuciła organowi nadzoru, że nieprawidłowo przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności zawierający łącznie alternatywne wnioski rodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji celem ustalenia woli wnioskodawcy. W skardze do sądu G. S.A. wskazała również, że decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia oraz brakuje w niej wskazania podstawy prawnej.
Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S.A. od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił ocenę Ministra Infrastruktury stanowiącą podstawę wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalając, że wniosek E. Z. z dnia 18 grudnia 2006 r. zawierał dwa alternatywne żądania -stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec sformułowania żądania w ten sposób, organ nadzoru zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie przede wszystkim faktycznego żądania strony i dopiero pod tym kątem zebrania i oceny materiału dokumentacyjnego, ewentualnie jego uzupełnienia tak, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny niezbędny do oceny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest prawidłowe i jako takie narusza przepisy art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a.
Podniesiono, że niewątpliwie sprecyzowanie żądania należy do strony postępowania administracyjnego, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Trafne jest również wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdy żądanie strony budzi jakiekolwiek wątpliwości, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy. Oczywistym jest jednak i to, że w sytuacji, gdy żądanie wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, brak jest podstaw by podejmować jakiekolwiek dodatkowe czynności w celu jego wyjaśnienia czy sprecyzowania.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie treść wniosku E. Z. z dnia 18 grudnia 2006 r., uzupełnionego pismami z dnia 28 maja 2008 r., 28 maja 2009 r. oraz z dnia 20 stycznia 2010 r., wskazuje jednoznacznie na to, że jego żądanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. w całości lub ewentualnie w części dotyczącej odszkodowania. Treść żądania wnioskodawcy jest zatem jasna i brak jest podstaw by podejmować czynności zmierzające do jej wyjaśniania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku również nie wynika, na czym polega niejasność w treści żądania zawartego w tym wniosku.
Jednocześnie, nie może ulegać wątpliwości, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania zawiera się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w całości. Nie są to więc wnioski wzajemnie wykluczające się, które uniemożliwiają ustalenie zakresu prowadzonego postępowania dowodowego.
Podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, jakie okoliczności stoją na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawierającego takie alternatywne żądania. Przeszkody takie nie zostały również wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Skarżąca ponadto zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutów dotyczących braku podstaw do przekazania sprawy przez organ nadzoru organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd jedynie w sposób lakoniczny uznał, że zarzuty skargi nie wpływają na ocenę, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.
Podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wszystkie niezbędne jego elementy określone w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podane w taki sposób, który pozwoli na konstatację, że sąd dokonał oceny sprawy odnosząc się do wszystkich kwestii podlegających badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i do zarzutów skargi (vide: wyrok NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt: I FSK 1072/09). Choć czynność sporządzenia uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 1280/11).
Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie spełnia warunków określonych ustawą, gdyż nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów skarżącej, a tym samym prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli decyzji Ministra Infrastruktury w zakresie dostrzeżonych przez skarżącą uchybień.
Wskazane naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma – w ocenie autora skargi kasacyjnej - istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem strona nie może się domyślać, dlaczego zarzuty skargi nie wpływają na ocenę, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Nie budzi wątpliwości, że z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).
W skardze kasacyjnej podniesiono przede wszystkim zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej zawierający dwa alternatywne żądania - unieważnienia decyzji w całości lub w części, jest przeszkodą dla jego merytorycznego rozpoznania i wymaga wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy przez organ pierwszej instancji.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., I OSK 1249/11, LEX nr 1149142).
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął w okolicznościach niniejszej sprawy, że podstawową w sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia jest treść wniosku E. Z. z dnia 18 grudnia 2006 r. Wniosek ten złożony przez fachowego pełnomocnika wyraźnie wskazuje, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] bądź w całości bądź w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z późniejszych pism procesowych składanych przez pełnomocnika wnioskodawcy nie wynika w sposób jednoznaczny, aby sprecyzował on zakres swojego żądania. Kwestii tej nie wyjaśnił też organ pierwszej instancji. Tymczasem wyjaśnienie tej kwestii w sprawie miało podstawowe znaczenie, gdyż wiązało się z potrzebą ustalenia przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...].
Decyzja ta będąca jednym formalnie dokumentem zawierała w sobie w istocie dwa rozstrzygnięcia, tj. rozstrzygnięcie kwestii wywłaszczenia nieruchomości i kwestii odszkodowania z tego tytułu. Przepis art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm), na podstawie której wydana została decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. wskazywał, że decyzja o wywłaszczeniu zawiera m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, a także przewidywał możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.
Zakres czynności postępowania wyjaśniającego w sprawie, jak i treść decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w bezpośredni sposób zależały od precyzyjnego wskazania przez wnioskodawcę, czy wnosi on o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania, czy tylko w zakresie odszkodowania. Nie można przyjąć w świetle specyfiki decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z tego tytułu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - za czym opowiedziano się w skardze kasacyjnej - że treść wniosku determinująca szersze zakreślenie przedmiotu postępowania administracyjnego w stosunku do jednocześnie złożonego wniosku określającego ten przedmiot węziej, umożliwia ustalenie zakresu prowadzonego postępowania dowodowego. Inne były przesłanki wywłaszczenia i inne przesłanki odszkodowania, a obowiązkiem organu w konkretnej sprawie jest gromadzenie i analizowanie dokumentacji związanej z tą właśnie konkretną sprawą.
Nie wyjaśniając powyższych kwestii organ pierwszej instancji naruszył art. 7 k.p.a., który zobowiązywał go do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy uchybienie powyższe nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy. Z akt postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika bowiem, czy dotyczyło ono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] w całości, czy w części (np. z postanowienia organu z dnia [...] maja 2009 r. o przesunięciu terminu zakończenia postępowania a także z pisma z dnia 25 września 2009 r. adresowanego do pełnomocnika G. S.A. wynika, że postępowanie toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, z kolei z postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2009 r. o przesunięciu terminu zakończenia postępowania oraz protokołu przesłuchania E. Z. z dnia 18 stycznia 2010 r. wynika, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu; decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011 r. odmawia stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu oraz ustaleniu odszkodowania przy czym w uzasadnieniu decyzji rozbudowaną argumentacje zaprezentowano w stosunku do kwestii odszkodowania), a zatem nawet ustalenie na etapie postępowania odwoławczego rzeczywistej woli wnioskodawcy nie dawałoby podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy w sytuacji niewyjaśnienia również innych istotnych dla sprawy i wskazywanych przez organ odwoławczy okoliczności, tj. przede wszystkim niepodjęcia działań w celu pozyskania akt postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. Decyzja ta bowiem poprzedzała decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...], skoro decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] została wydana w tej samej materialnie sprawie w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.
Zwłaszcza w braku kompletnej dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] konieczne było podjęcie działań w kierunku uzyskania dostępu do dokumentacji dotyczącej sprawy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. Brak jednoznacznego ustalenia przez organ pierwszej instancji przedmiotu postępowania, tj. ustalenia granic rozpoznawanej sprawy administracyjnej przy jednoczesnych istotnych brakach dokumentacji sprawy trafnie zostały zakwalifikowane przez organ odwoławczy a następnie przez Sąd pierwszej instancji jako uchybienia wskazujące, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie doszło zatem do zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania.
Naruszenia prawa procesowego strona składająca skargę kasacyjną upatruje również w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. a dotyczących braku podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i uznanie w sposób lakoniczny, że zarzuty skargi nie wpływają na ocenę, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie uchybienie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem strona nie może się domyślać, dlaczego zarzuty skargi nie wpływają na ocenę, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.
W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).
W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy.
Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.
Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12, LEX nr 1247207). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 350/11, LEX nr 1081776) czy nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II GSK 169/11, LEX nr 1219000).
W skardze do Sądu pierwszej instancji podniesiono zarzuty braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że poszukiwanie dokumentów archiwalnych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie było potrzebne, a przy założeniu, że potrzeba taka istniała, należało w sprawie zastosować art. 136. Zarzucono również, że wniosek E. Z. uzupełniony późniejszymi pismami procesowymi dotyczył stwierdzenia nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...], a ewentualne żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania zawiera się we wniosku wcześniejszym, a obydwa te wnioski się nie wykluczają, a zatem nie było konieczności dodatkowego ustalania woli wnioskodawcy przez organ wojewódzki. Podniesiono, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego o niezgodności rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji z jej uzasadnieniem, gdyż z treści uzasadnienia wynika, że organ analizował podstawy stwierdzenia nieważności całej decyzji, tj. zarówno w części orzekającej o wywłaszczeniu, jak i w części dotyczącej odszkodowania. Wskazano także na brak powołania w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przepisów, które naruszył organ pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji powołując się na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz oceniając dokumentację sprawy nie podzielił stanowiska, że wniosek E. Z. uzupełniony późniejszymi pismami procesowymi dotyczył stwierdzenia nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] i dostrzegając alternatywne sformułowanie tego wniosku podzielił pogląd organu o konieczności podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bo od tego zależy zakres rozpatrzenia sprawy, co przekłada się również na zakres postępowania dowodowego, w tym ocenę ewentualnego uzupełnienia dokumentacji sprawy i okoliczność tę Sąd uznał jako wystarczające uzasadnienie dla wydania w sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższy sposób Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a uchybienia Sądu polegające na niezajęciu w sposób wyraźny stanowiska co do istoty regulacji art. 136 k.p.a. i kwestii wewnętrznej sprzeczności decyzji organu pierwszej instancji, gdy chodzi o zgodność jej rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, czy niepowołania w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przepisów, które naruszył organ pierwszej instancji, nie miały wpływu na wynik sprawy, skoro Sąd trafnie stwierdził, że okoliczności, które przeanalizował uzasadniały wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji trafnie nie znalazł podstaw od uchylenia zaskarżonej decyzji to nie można uznać za zasadny zarzutu oddalenia skargi. Gdy nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej zawartej w art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.