Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1483/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] września 1961 r. zezwoliło Zakładom [...] w budowie na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych służących do przesyłania płynów i pary na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], w pasie o powierzchni [...] m2, stanowiącej wówczas własność Kościoła [...].
W 2008 r. obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości T.N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1961 r. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta została wydana bez przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania o zatwierdzenie lokalizacji szczegółowej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "kpa"). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r. Organ wyjaśnił, że z uwagi na brak w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, przeprowadzone zostało w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wskazał, że w zgromadzonym w sprawie materiale dokumentacyjnym znajduje się kopia pisma Proboszcza Parafii [...], w którym pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wskazał, że Parafia otrzymała przedmiotową decyzję w dniu [...] września 1961 r. i nie składała odwołania.
Również Zarząd [...] S.A. reprezentujący spółkę [...] S.A. jako następca prawny Zakładów [...] w budowie oświadczył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że otrzymał przedmiotową decyzję i nie składał od niej odwołania. Ponadto organ wskazał, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 1961 r. zawarto stwierdzenie, iż "Dyrekcja Zakładu [...] w budowie jako inwestor inwestycji obejmującej budowę sieci cieplno-parowej wraz ze wszystkimi urządzeniami pomocniczymi, powołując się na przepisy art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zaświadczenia lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., prosi o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych służących do przesyłania płynów i pary na działce, położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] w pasie o pow. [...] m2 stanowiącej własność Kościoła [...]..." Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie lokalizacji nr [...] opatrzone jest sygnaturą [...] i datowane jest na dzień [...] sierpnia 1956 r. W odpowiedzi na wezwanie organu prowadzącego postępowanie [...] S.A. wskazała, że nie zna okoliczności uzasadniających tę rozbieżność.
Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, nie było podstaw aby kwestionować wydanie przedmiotowego zaświadczenia, którym zatwierdzono lokalizację szczegółową. W jego ocenie w osnowie decyzji z dnia [...] września 1961 r. wyraźnie bowiem wskazano, że zezwala się na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją. Ponadto - na co zwrócił uwagę organ - w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zaświadczenie przedłożono w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż przeprowadzenie omawianego postępowania było niezbędne, aby założyć i przeprowadzić przewody podziemne służące do przesyłania płynów i pary. Sama decyzja zawierała podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przedmiot oraz zakres, co wypełniało wymagania określone przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T.N. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu tego stanowiska Minister wskazał, że pomimo braku w aktach sprawy egzemplarza zaświadczenia lokalizacyjnego uznać należy, iż takowe zostało wydane, o czym świadczą czynności podjęte przez wnioskodawcę w celu uzyskania zezwolenia z dnia [...] września 1961 r. - wniosek o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych służących do przesyłania płynów i pary oraz sam fakt wydania zezwolenia z dnia [...] września 1961 r., co byłoby niemożliwe bez posiadania odpowiednich dokumentów. Zdaniem Ministra powyższe wskazuje, że zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 1958 r. istniało, co dało podstawę do potwierdzenia, iż w dacie orzekania Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 35 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto organ II instancji wskazał, że brak akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy.
Tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności. Jednocześnie Minister Infrastruktury uznał, że decyzja z dnia [...] września 1961 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Skargę na tę decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T.N. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego m.in.: art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80, 76 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa i wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, a ponadto w zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego, że zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r. w ogóle zostało wydane. Jednocześnie skarżący podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że zaświadczenie to zostało wydane, to organ nie wyjaśnił, nie zebrał i nie rozpatrzył, czy zaświadczenie o lokalizacji określało szczegółowo przebieg urządzeń i przewodów na omawianej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1483/11 oddalił skargę i wyjaśnił, że z akt administracyjnych wynika, iż zaświadczenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r. powołuje się i wymienia wniosek Zakładów [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. o wydanie stosownego zezwolenia, w którym z kolei wnioskodawca precyzyjnie opisuje zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...], jako warunkujące uwzględnienie jego wniosku w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Sąd przywołał treść tego przepisu oraz § 18 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji (MP Nr 67 poz. 408) w związku z § 48 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (MP Nr 62 poz. 268) i wyjaśnił, że dowodem zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej jest zaświadczenie w sprawach lokalizacji szczegółowej.
W ocenie Sądu z treści decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r. i jej uzasadnienia wynika, że organ wydał ją w oparciu o zaświadczenie lokalizacyjne dołączone do wniosku złożonego przez wnioskodawcę Zakłady [...] w dniu [...] sierpnia 1961 r. W treści swojej wniosek ten wymienia, że potwierdzeniem lokalizacji sieci cieplno-parowej jest zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] września 1958 r. znak [...].
Zdaniem Sądu złożone w trakcie postępowania i znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r., znak [...] nie może stanowić dowodu, że zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...] nie zostało wydane. Jak podkreślił Sąd I instancji, faktem jest, że Zakłady [...] złożyły wniosek o wydanie zezwolenia będącego przedmiotem decyzji, a organ po przeprowadzeniu postępowania wniosek ten uwzględnił. Powyższe zatem prowadzi do logicznej konkluzji, że zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...] istniało, zostało dołączone do wniosku wnioskodawcy, a następnie stało się podstawą wydania kwestionowanej decyzji.
W ocenie Sądu zawarte w skardze argumenty nie podważają faktu istnienia kwestionowanego zaświadczenia ani nie prowadzą do wniosku, że nie zostało ono wydane. Skarżący bowiem nie podał żadnych faktów, które by jego twierdzenia uprawdopodobniły. Ponadto Sąd podkreślił, że wszelkie uwagi skarżącego, odnoszące się do ewentualnej wadliwości decyzji lokalizacyjnej, nie mogą być badane w przedmiotowej sprawie, gdyż nie jest ona przedmiotem rozpoznania w postępowaniu nadzorczym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym brak jest podstaw do analizy, czy zaświadczenie o lokalizacji określało przebieg przewodów i urządzeń.
Sąd uznał także, że zarzut skarżącego, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się do faktu zakwestionowania przez niego prawdziwości uzasadnienia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r., nie jest trafny. Wydając zaskarżoną decyzję organ wywiódł, że treść wniosku wnioskodawcy z dnia [...] sierpnia 1961 r. i treść badanej decyzji wzajemnie się uzupełniają, stanowią spójną całość, która pozwala na przyjęcie, że w dacie jej wydania w aktach znajdowało się omawiane zaświadczenie. Sąd podkreślił, że zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wydania badanej decyzji brak dokumentu mającego zastosowanie w sprawie nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję i świadczyć o tym, że ten dokument nie istniał. Odmienny pogląd podważałby, zdaniem Sądu, sens istnienia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu w aktach sprawy uznany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją wymaga natomiast w każdej sprawie indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu organ nie uchybił również treści art. 76 § 1 i 3 kpa. Uzasadnienie zaświadczenia wydanego w dniu [...] września 1961 r. zawiera informację o wydanym zaświadczeniu o lokalizacji, co w pełni koresponduje z treścią wniosku Zakładów [...] domagających się jego wydania. Okoliczność, że w decyzji nie przywołano sygnatury sprawy, w jakiej to zaświadczenie wydano, nie jest uchybieniem i nie stanowi podstawy do uznania, że taka sprawa się nie toczyła. Natomiast dołączenie do akt sprawy innego zaświadczenia o lokalizacji nr [...] w opinii Sądu w niczym tej oceny nie zmienia. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przeprowadzały postępowanie i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Dokonały trafnej analizy tego materiału i logicznie uzasadniły dokonane rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył T.N. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1 - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem pomimo wydania jej z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i § 3 kpa., tj. poprzez naruszenie zasady praworządności, działania z urzędu, braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, co wyłączyło przekonanie stron postępowania administracyjnego do wydanej decyzji, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r.,
- - art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie, tj. przeprowadzenie kontroli, która nie zmierzała do przywrócenia stanu zgodnego z prawem pomimo wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 kpa, które to uchybienia doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględniając naruszenia wskazanych przepisów, m.in. przyjęcia, że:
- - logiczną konkluzją złożenia wniosku o wydanie zezwolenia przez Zakład [...] jest, że zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...] istniało, zostało dołączone do wniosku i stanowiło podstawę wydania kwestionowanej decyzji;
- - błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r., znak [...] została wydana na podstawie zaświadczenia o lokalizacji, a w konsekwencji naruszeniu art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury zamiast uchylenia tej decyzji z powodu rażącego naruszeniu prawa,
- - art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie, tj. przeprowadzenie kontroli, która nie zmierzała do przywrócenia stanu zgodnego z prawem pomimo wydania decyzji z naruszeniem art. 76 § 1 i art 107 § 3 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że domniemaniem prawdziwości objęte jest uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 1961 r., nr [...] w zakresie stwierdzającym wydanie zaświadczenia lokalizacji dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], podczas gdy ww. decyzja nawet nie wskazuje daty i sprawy, w której zaświadczenie miało być rzekomo wydane,
- - niewłaściwym niezastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej wskazane przepisy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskutek pominięcia w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, zebrania i rozpatrzenia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, czy zaświadczenie lokalizacyjne określało szczegółowo przebieg urządzeń i przewodów na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], co uniemożliwiło prawidłowe rozpoznanie sprawy oraz wyłączyło przekonanie stron postępowania administracyjnego do wydanej decyzji;
2 - przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającej na przyjęciu, że wydanie decyzji przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r., znak [...], zezwalającej Zakładom [...] w Budowie na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych, służących do przesyłania płynów i pary na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] bez dokumentu - zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej - nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W złożonej skardze kasacyjnej przedstawiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w korelacji z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że
Artykuł 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy do przepisów ustrojowych a nie do przepisów postępowania. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodnie z którym dokonują one powierzonej im kontroli.
Jego naruszenie może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie, na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności orzeczenia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego rezultatu (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06).
Reasumując, skoro Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Natomiast nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu wątpliwość, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależnie od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłego orzeczenia, działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem w tym zakresie całkowicie chybiony.
Podobnie sytuacja przedstawia się w sprawie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 (który zawiera jedynie definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te mają charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie są związane z postępowaniem dowodowym, co z natury rzeczy powoduje, że nie mogą być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych.
Sąd I instancji mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Przy tym przepis art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Ponownie przy tym podkreślić należy, że wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z naruszeniem przez Sąd I instancji ani art. 1, ani art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 270/09, publ. CBOiS).
Nie jest też usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak również art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania i jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.
Również w tym wypadku samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94), polegających na przyjęciu, że wydanie decyzji z dnia [...] września 1961 r. zezwalającej Zakładom [...] w Budowie na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych, służących do przesyłania płynów i pary na przedmiotowej nieruchomości bez posiadania niezbędnego w tej sprawie dokumentu, czyli zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie decyzja z dnia [...] września 1961 r. została wydana bez przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania o zatwierdzenie lokalizacji szczegółowej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim przypomnieć należy, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, korzystającej obecnie z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa.
Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Już w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, widoczne gołym okiem, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.
W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym i oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rzeczywiście w aktach administracyjnych sprawy nie ma zaświadczenia o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...]. Organom nadzoru nie udało się także odnaleźć tego dokumentu w archiwach państwowych. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezachowanie się dokumentu sprzed ponad 50 lat nie oznacza automatycznie, że dokument taki w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1961 r. nie istniał, a w konsekwencji tego, że decyzja z dnia [...] września 1961 r. zezwalająca na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych na przedmiotowej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rolą sądów administracyjnych jest bowiem w takiej sytuacji ocena sprawy na podstawie istniejącego materiału dowodowego, jaki można było zgromadzić w sprawie.
Nie jest błędem niemożność skompletowania dokumentów (w szczególności archiwalnych). Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można a priori przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. W takiej sytuacji konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Aby natomiast uznać, że niezbędny dokument w ogóle na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie istniał, organ administracji musiałaby w tej kwestii dysponować innymi, wiarygodnymi dowodami (dokumentami) potwierdzającymi tę okoliczność.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie dowodów takich w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak. Zgodzić zatem należy się z Sądem I instancji, że zawarte w skardze argumenty nie podważają faktu istnienia kwestionowanego zaświadczenia ani nie prowadzą do wniosku, że nie zostało ono wydane. Skarżący bowiem nie podał żadnych faktów ani nie przedstawił żadnych dokumentów, które by jego twierdzenia potwierdzały.
Nadto w dokonanej analizie Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił, że w jego ocenie o fakcie istnienia kwestionowanego zaświadczenia lokalizacyjnego oraz dołączenia go do wniosku o wydanie kwestionowanej decyzji świadczy fakt, że z treści decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1961 r. i jej uzasadnienia wynika, że organ wydał ją w oparciu o zaświadczenie lokalizacyjne dołączone do wniosku złożonego przez wnioskodawcę Zakłady [...] w dniu [...] sierpnia 1961 r. W treści swojej wniosek ten wyjaśnia zaś, że potwierdzeniem lokalizacji sieci cieplno-parowej jest zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...] września 1958 r. znak [...], jako warunkujące uwzględnienie wniosku w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Również z treści złożonego w trakcie postępowania i znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia o lokalizacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r., znak [...] wynika, że Prezydium Rady Narodowej [...] "na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej – pismo Państwowej komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].12.1953 r. znak: [...], wyraża zgodę na lokalizację szczegółową ciągów cieplnych na terenie [...]...". Konsekwencją zaś tego pisma było właśnie wydanie zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...]. Także fakt, że w postępowaniu zwykłym ówczesne strony tego postępowania nie składały odwołania od kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1961 r. ani w okresie następnych ponad 50 lat żadna ze stron nie kwestionowała prawidłowości tej decyzji, dowodzi, że na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia z dnia [...] września 1961 r. zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...] istniało i znajdowało się w aktach sprawy wraz z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1961 r. oraz zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jeżeli ze względu na upływ wielu lat od dnia wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji administracyjnej w aktach sprawy brak jest niektórych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, to o ich istnieniu można wnioskować na podstawie innych zachowanych w sprawie dokumentów, które się na tamte dokumenty powołują. Warunkiem niezbędnym takiego wnioskowania jest wówczas kompleksowa ocena całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz przeprowadzenie logicznie prawidłowego i spójnego wnioskowania w oparciu o te dowody (pośrednie) w sprawie, które udało się zgromadzić. Nie można natomiast w takiej sprawie a priori przyjmować założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, w ogóle nie istniał.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji ze względu na brak zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., znak [...], dokonał kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z analizy którego wyciągnął prawidłowy wniosek o istnieniu powołanego zaświadczenia w dniu wydawania kwestionowanej decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przewodów podziemnych na przedmiotowej nieruchomości. Wbrew zaś subiektywnemu przekonaniu skarżącego kasacyjnie w aktach sprawy nie ma żadnych racjonalnych argumentów pozwalających nie tylko na udowodnienie (co jest warunkiem koniecznym dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1961 r.), ale nawet uprawdopodobnienie tezy o nieistnieniu w tym czasie zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.