Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 928/16) – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") - oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo, że wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez T. N. nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. WSA w Kielcach oddalił skargę, mimo, iż zgodził się ze skarżącą, że postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem WSA w Kielcach, brak uchylenia postanowienia nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja Starosty [...] i tak została przez Wojewodę [...] uchylona (tyle że na podstawie drugiego odwołania złożonego przez skarżącą). Tymczasem, gdyby Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie wniesione przez T. N., to mógłby wydać w sprawie inne rozstrzygnięcie, przykładowo mógłby rozpatrzyć sprawę co do meritum poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez skarżącą odwołania z uwagi na brak wprowadzenia ww. decyzji do obrotu prawnego, czy pozostawienie wniosku [...] SA bez rozpoznania lub oddalenie wniosku [...] SA,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z wymogami ustawowymi, w szczególności poprzez brak wykazania dlaczego, zdaniem WSA w Kielcach, nie było podstaw do zmiany rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w sytuacji, gdyby rozpoznał on odwołanie wniesione przez T.N. Jednocześnie WSA w Kielcach w ogóle nie odniósł się do innych trybów, poza uchyleniem decyzji Starosty [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, jakie mógł zastosować Wojewoda [...] w niniejszej sprawie. W konsekwencji, uzasadnienie wyroku nie zawiera ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA w Kielcach, ani tym bardziej wyjaśnienia przyjętego przez WSA w Kielcach rozstrzygnięcia,
- 3. art. 99 p.p.s.a., poprzez brak odroczenia rozprawy z uwagi na ważną przyczynę, jaką był brak doręczenia skarżącej odpowiedzi na skargę, co skutkowało brakiem umożliwienia skarżącej poznania i odniesienia się do argumentów Wojewody [...] powołanych w odpowiedzi na skargę Wojewody [...]. Jednocześnie, brak umożliwienia skarżącej odniesienia się do argumentów Wojewody [...] zawartych w odpowiedzi na skargę, spowodował, że WSA w Kielcach bezrefleksyjnie przyjął stanowisko Wojewody [...] za swoje,
- 4. art. 65 § 1 w zw. z art. 66 § 1 p.p.s.a., poprzez brak doręczenia skarżącej przez WSA w Kielcach odpowiedzi na skargę z dnia 27 października 2016 r. oraz uznanie, że odpowiedź na skargę, rzekomo wysłana przez pełnomocnika Wojewody [...] - mgr inż. I. M. - która nie jest fachowym pełnomocnikiem, o którym mowa w art. 66 § 1 p.p.s.a., została prawidłowo doręczona skarżącej, podczas gdy ww. przepis prawa expressis verbis stanowi, że jeśli strona jest reprezentowana przez osobę niebędącą fachowym pełnomocnikiem, to pisma powinny zostać doręczane stronom zgodnie z zasadą oficjalności, za pośrednictwem WSA w Kielcach, co skutkowało brakiem umożliwienia skarżącej poznania i odniesienia się do argumentów Wojewody [...] powołanych w odpowiedzi na skargę Wojewody [...]. Jednocześnie brak umożliwienia skarżącej odniesienia się do argumentów Wojewody [...] zawartych w odpowiedzi na skargę, spowodował, że WSA w Kielcach bezrefleksyjnie przyjął stanowisko Wojewody [...] za swoje.
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się jedynie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego w imieniu spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przez T. N. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], stanowiącej własność [...] Sp. z o.o. w [...], przez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...].
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wniesione odwołanie było bezskuteczne i nie wywołało żadnych skutków prawnych, bowiem wnoszący odwołanie T. N. nie mógł reprezentować ww. Spółki jako jedyny członek zarządu. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na treść zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym, odwołanie to byłoby skuteczne wyłącznie w przypadku, gdyby zawierało podpisy więcej niż jednego członka zarządu.
Rozpoznając skargę, wniesioną na powyższe postanowienie Wojewody [...] przez [...] Sp. z o.o. w [...], Sąd Wojewódzki wskazał, że okolicznością bezsporną było, iż wniesione przez T. N. odwołanie (zawierające podpis jedynie jednego członka zarządu), z uwagi na sposób reprezentacji Spółki, wynikający z KRS-u, nie spełniało wymogów formalnych. Jednocześnie przy tym Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych wynikało, iż w dniu 1 lipca 2016 r. do siedziby organu wpłynęły dwa odwołania Spółki [...], tj. odwołanie z dnia 27 czerwca 2016 r., podpisane w imieniu [...] Sp. z o.o. wyłącznie przez jednego członka zarządu – T. N. oraz odwołanie z dnia 27 czerwca 2016r., podpisane przez radcę prawnego, występującego w imieniu [...] Sp. z o.o. na podstawie pełnomocnictwa, udzielonego przez dwóch pozostałych, uprawnionych członków zarządu tej Spółki (czyli zgodnie z zasadą ujawnioną w Krajowym Rejestrze Sądowym.
Uwzględniając zatem powyższe okoliczności, Sąd Wojewódzki stwierdził, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - brak było podstaw do zastosowania przez Wojewodę [...] trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a., to jest wzywania T.N. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie przez drugiego członka zarządu, gdyż w ustawowym terminie odwołanie wniósł również prawidłowo umocowany pełnomocnik Spółki, zaś w wyniku złożonego przez pełnomocnika Spółki odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Końcowo Sąd I instancji skonstatował także, iż nie neguje prezentowanego w orzecznictwie stanowiska o konieczności uzupełnienia braku formalnego pisma w przypadku jego niepodpisania, tym niemniej, mając na uwadze szczególną sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (Spółka złożyła dwa odwołania, w tym jedno okazało się skuteczne) brak było podstaw by podzielić argumentację Spółki, iż organ winien zastosować w tym przypadku art. 64 § 2 k.p.a., to jest wezwać stronę do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie przez drugiego członka zarządu.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można było w niniejszej sytuacji uznać, aby powyższe uchybienie proceduralne miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania powodować mogło konieczność uchylenia aktu przez sąd.
Wniesiona od powyższego wyroku przez Spółkę [...] skarga kasacyjna (oparta jedynie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) rozpoznana w granicach podniesionych w niej zarzutów okazała się nieuzasadniona.
Najdalej idącym w skutkach zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 99 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w braku odroczenia rozprawy z uwagi na ważną przyczynę, jaką było niedoręczenie skarżącej odpowiedzi na skargę, a co skutkowało brakiem umożliwienia jej poznania i odniesienia się do argumentów Wojewody [...], powołanych w tej odpowiedzi.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, wskazać należy, że twierdzenia skarżącej o rzekomym braku doręczenia jej odpowiedzi na skargę nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z rozdzielnika odpowiedzi na skargę (k - 12 akt sądowych), jej odpis został przesłany m. in. pełnomocnikowi [...] Sp. z o.o. Ponadto, z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2017 r. wynika, że pełnomocnik organu okazał Sądowi zwrotne potwierdzenie odbioru doręczenia pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi na skargę, na którym widnieje data wysłania pisma, tj. 28 października 2016 r. oraz data jego odbioru przez osobę upoważnioną, tj. 21 listopada 2016 r. W miejscu oznaczenia rodzaju pisma na rzeczonym potwierdzeniu odbioru znajduje się zaś adnotacja "post. + odp. na skargę 2x" (kserokopia zpo k- 36). Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż organ przesłał skarżącej odpowiedź na skargę oraz że skarżąca otrzymała ją w dacie wskazanej w potwierdzeniu odbioru.
Zatem twierdzenia skarżącej o braku doręczenia jej odpowiedzi na skargę, niepoparte żadnymi dowodami, uznać należy w tej sytuacji za gołosłowne. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczności, powoływane przez skarżącą, mogły stanowić przesłankę do odroczenia rozprawy. Słusznie zatem Sąd I oddalił złożony przez skarżącą Spółkę na rozprawie wniosek o jej odroczenie z powodu braku doręczenia odpowiedzi na skargę, a zatem zarzut naruszenia art. 99 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Jako chybione, a jednocześnie niezrozumiałe ocenić natomiast należy zarzuty naruszania art. 65 § 1 i art. 66 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów wyraża zasadę oficjalności doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym i stanowi, że Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego - w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138 i 650) - przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. W myśl natomiast art. 66 § 1 p.p.s.a., w toku sprawy adwokaci, radcowie prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.
Z treści przytoczonych przepisów (jak również z żadnych innych przepisów zawartych w p.p.s.a. czy k.p.a.) w żaden sposób nie można wywieść, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, zakazu doręczania skarżącemu odpowiedzi na skargę przez pracowników organu, czy też nakazu doręczania takiej odpowiedzi skarżącemu przez sąd wojewódzki w sytuacji, kiedy została ona wcześniej przesłana stronie przez organ. Rzeczą oczywistą jest, że organy administracji działają przez swoich pracowników i to dany pracownik wykonuje czynności w toku prowadzenia sprawy przed organem.
Natomiast przepis art. 66 § 1 p.p.s.a. reguluje kwestię obiegu korespondencji pism sądowych pomiędzy profesjonalnymi pełnomocnikami stron, ale w toku sprawy toczącej się już przed sądem administracyjnym. Skoro zatem odpowiedź na skargę została wysłana skarżącemu przez organ zanim akta sprawy wraz ze skargą wpłynęły do sądu (dowód: zpo k.36), to uwzględniając zasadę szybkości postępowania i ekonomiki procesowej, brak było podstaw do ponownego przesyłania jej stronie przez Sąd I instancji.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznaje zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że - w realiach niniejszej sprawy - stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, wniesionego przez T. N. w imieniu [...] Sp. z o.o., niepoprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez złożenie podpisu przez drugą osobę uprawnioną do reprezentacji Spółki, nie stanowiło uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy bowiem wskazać, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż: 1) w dniu 1 lipca 2016 r. o siedziby organu wpłynęły dwa odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 2016 r., tj.: odwołanie z dnia 27 czerwca 2016 r., podpisane w imieniu [...] Sp. z o.o. wyłącznie przez jednego członka zarządu – T. N. oraz odwołanie z dnia 27 czerwca 2016 r., podpisane przez radcę prawnego występującego w imieniu [...] Sp. z o.o.;
2) organem uprawnionym do reprezentacji [...] Sp. z o.o. w dniu wniesienia odwołania byli - zgodnie z informacją z Krajowego Rejestru Sądowego - dwaj członkowie zarządu łącznie lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, odwołanie wniesione przez w pełnomocnika Spółki zostało przez Wojewodę [...] rozpoznane merytorycznie i organ ten, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W tej sytuacji, zgodzić się przyjdzie z Sądem Wojewódzkim, że zastosowanie przez Wojewodę [...] trybu, określonego w art. 64 § 2 k.p.a., to jest wzywanie T. N. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie przez drugiego członka zarządu/prokurenta, było zbędne. Skoro bowiem w ustawowym terminie odwołanie wniósł pełnomocnik Spółki, który był prawidłowo umocowany i odwołanie to zostało poddane merytorycznej kontroli organu odwoławczego, to zbędne było uzupełnianie braków formalnych drugiego odwołania, wniesionego w imieniu tej samej Spółki.
Odnosząc się zaś do twierdzeń strony, iż merytoryczne rozpoznanie również drugiego odwołania mogłoby skutkować wydaniem przez Wojewodę innego rozstrzygnięcia, zauważyć należy, zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. istota postępowania odwoławczego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Nie jest więc związany zarzutami wskazanymi w danym odwołaniu. Związany jest jedynie jego zakresem. Organ odwoławczy kontroluje zatem postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu.
Nie można zatem utożsamiać, czego zdaje się nie dostrzega skarżąca kasacyjnie, kwestii związania organu zakresem odwołania z kwestią związania podniesionymi przez stronę w odwołaniu zarzutami. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zakres obu odwołań był identyczny (dotyczył całej decyzji organu I instancji), to brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów, podniesionych w odwołaniu wniesionym w imieniu Spółki przez jednego członka zarządu T.N., nie miał wpływu na wynik postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Mając na uwadze powyższe, zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w braku wykazania, dlaczego, zdaniem Sądu I instancji nie było podstaw do zmiany rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], w sytuacji, gdyby rozpoznał on również odwołanie wniesione przez T.N..
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.a., orzekł jak w sentencji.