Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1198/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
W dniu 27 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w P. działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował G. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.
Pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. G. S. skierował do Sądu Rejonowego w Przemyślu pozew przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w P., żądając zmiany aktu mianowania poprzez zmianę stopnia służbowego ze starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Na skutek orzeczeń Sądu Rejonowego, który stwierdził swoją niewłaściwość a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązującego Szefa Służby Celnej do rozpoznania odwołania G. S. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydana została decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymująca w mocy ten akt.
Szef Służby Celnej stwierdził, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, zaś mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.
Organ zwrócił uwagę, iż G. S. domaga się mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej powołując się na przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że w przypadku odwołującego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej G. S. zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, a to stanowisko nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, natomiast zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej.
Niekwestionowany jest fakt zajmowania w przeszłości przez odwołującego się stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników – gdyż w okresie od 22 listopada 2006 r. do 30 stycznia 2008 r. pełnił on obowiązki Dyrektora Izby Celnej w P., jednak art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł G. S., zarzucając naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Jego zdaniem zwrot ten winien być interpretowany w ten sposób, iż odnosi się do całego okresu służby pełnionej przez funkcjonariusza przed dniem wejście w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Zarzucił też naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 6, 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił:
Pierwszy z przedstawionych zarzutów skargi odnosi się do zasadniczej istoty sporu. Zarzut ten dotyczy błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, a spór dotyczy odmiennej interpretacji użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Organ zwrot ten rozumie jako sytuację istniejącą bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, natomiast strona skarżąca sformułowanie powyższe rozumie jako sytuację, która miała miejsce w jakimkolwiek czasie przed datą wprowadzenia w życie nowych przepisów, niekoniecznie w przededniu ich obowiązywania.
Powyższa okoliczność wskazuje jednoznacznie na fakt, iż wykładnia językowa w rozpoznawanej sprawie nie może zostać zastosowana, gdyż budzi wątpliwości w związku z literalnym, gramatycznym rozumieniem zapisu normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy więc zastosować zarówno wykładnię systemową (zewnętrzną i wewnętrzną), a także wykładnię celowościową.
Łączne zastosowanie tych trzech wykładni (językowej, systemowej i celowościowej) oraz pomocniczo wykładni autentycznej prowadzi do rezultatu akceptowalnego z punktu widzenia każdej z tych dyrektyw interpretacyjnych, iż sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jako czasookres bezpośrednio poprzedzający wejście do porządku prawnego nowej ustawy o Służbie Celnej, co prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż zarzut skargi w tym zakresie nie jest oparty na uzasadnionych podstawach.
Pozbawiony zasadności jest także zarzut naruszenia przez Szefa Służby Celnej art. 7 i 77 k.p.a. bowiem organ ustalił jakie stanowiska i w jakim okresie zajmował skarżący, a na podstawie tych ustaleń wyciągnął wnioski, iż winien być mianowany na stopień starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.
Zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP, a więc wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a. i oznacza, że organ jest zobligowany do oparcia swego rozstrzygnięcia na przepisie obowiązującego w dacie podejmowania decyzji prawa, co też w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, zaś odmienna interpretacja tego przepisu przez stronę skarżącą nie świadczy, iż organ naruszył art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Również ostatni z zarzutów skargi odnoszący się do niewłaściwego skonstruowania sentencji decyzji organu drugiej instancji nie może zostać uwzględniony, bowiem porównując treść decyzji organu pierwszej instancji, która dotyczy mianowania na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, stwierdzić należy, iż Szef Służby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uchybienie zatem co do konstrukcji sentencji nie może mieć wpływu na wynik sprawy.
Reprezentowany przez radcę prawnego, G. S. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżając w całości wyrok i zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się wyłącznie do sytuacji istniejącej bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej,
- 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi G. S., wobec nie dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że:
- – decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. tekst jedn. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie SC/0681/293/09/16499;
- – decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż została wydana bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez G. S. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;
- – decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a., gdyż zostało wydane rozstrzygnięcie nie przewidziane w tym przepisie oraz rozstrzygające sprawę tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.
W związku z takimi ustaleniami G. S. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednak kluczowe zagadnienie w sprawie stanowi rozumienie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", użyte w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323).
Zgodzić należy się z organami i Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie, że do interpretacji tego przepisu nie wystarczy zastosowanie wykładni gramatycznej, ale także posłużenie się wykładnią systemową i celowościową. Wykładnia językowa (gramatyczna) bowiem ma prymat tylko wówczas, gdy rozumienie przepisu nie budzi wątpliwości, a wynik tej wykładni nie kłóci się z wynikami innych metod. W sprawie natomiast art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie jest rozumiany jednoznacznie, inaczej bowiem interpretuje go skarżący aniżeli organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny, zatem konieczna jest sięgnięcie, jak wskazano wyżej, do innych metod wykładni.
Przy interpretacji zwrotu "przed wejściem w życie ustawy" wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych, art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Jego zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy, dlatego niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.
Zauważyć trzeba, że przepis ten znalazł się w rozdziale "Przepisy przejściowe", zaś istota tych przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa.
Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest zatem nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 1 ustawa posługuje się zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy", dlatego że tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej, i z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego art. 223 ust. 3 musiał użyć innego sformułowania, tj. "przed dniem wejścia w życie ustawy, obejmując tym określeniem tylko stany sprzed tej daty.
Nadto w art. 223 ust. 1 zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego artykułu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być na podstawie przepisów przejściowych, zatem na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych reguł, zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 art. 223. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna wyobrazić sobie, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej uznać należy za bezzasadny.
Z interpretacją zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wiążą się zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skoro ani organom, ani Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można zarzucić błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie można też zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Dalej P.p.s.a." przez niedostrzeżenie, iż organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stan faktyczny został bowiem wyjaśniony, a stanowisko dostosowane do tych ustaleń.
Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego ostatniego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to jest ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze, co do zasady, należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie, taki charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej.
Z kolei, gdy idzie o niedostrzeżenie naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., to uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w niniejszej sprawie o takiej sytuacji nie ma mowy. Wskazanie na art. 223 ustawy o Służbie Celnej korpusu, do którego ustawodawca przypisał dany stopień służbowy oraz mianowanie na aktualny stopień służbowy, są tą samą sprawą a nie sprawami odrębnymi.
Nieprawidłowa zatem redakcja sentencji zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej – utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w zakresie określenia korpusu – nie miała istotnego wpływy na wynik sprawy. Mianowanie na stopień służbowy w korpusie jest jedną sprawą administracyjną, a nadto z uzasadnienia decyzji, które stanowi jej integralny składnik wynika, że Szef Służby ustosunkował się do całości zagadnień.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 k.p.a.