Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 30 września 2019 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę S.S. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie ponumerowania akt, prowadzenia spisu treści i metryki. Jak podkreślił Sąd, skarżący objął skargą bezczynność Starosty K. prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, polegającą na nieponumerowaniu zgromadzonych dokumentów, nieprowadzeniu ich spisu treści i metryki.
W ocenie Sądu, zakreślone skargą czynności nie należą do żadnej kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaniechanie wymienionych czynności nie może zatem stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia S. S., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to zastosowanie przepisów powoływanego przez organ administracyjny rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w zakresie, w jakim przepisy tego rozporządzenia stosowane są wprost w odniesieniu do sposobu gromadzenia i przechowywania dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zwłaszcza w aspekcie, w jakim nie zapewniają należytej organizacji pracy z gromadzonymi i wytwarzanymi dokumentami poprzez zaniechanie obowiązku ich numerowania w miarę postępu takiego postępowania administracyjnego oraz nie zapewniają należytej organizacji pracy poprzez zaniechanie prowadzenia aktualnego spisu tych dokumentów, jak również ich pozycji w zbiorze materiałów (akt) sprawy administracyjnej oraz udostępnienia takowego stronie postępowania;
- 2. naruszenie art. 66a k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 14 k.p.a. wskutek naruszenia standardów pracy oraz standardów gromadzenia, przetwarzania i przechowywania dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem administracyjnym powszechnie przyjętych i stosowanych w zorganizowanych instytucjach publicznych i podmiotach gospodarczych, których to celem standardów i dobrych praktyk jest zapobieżenie manipulacji dokumentacją, jej przypadkowemu zagubieniu lub zniszczeniu, jak również ułatwienie stronom, pracownikom organów administracji, jak również innym urzędom, podmiotom i służbom pracy z wytwarzaną oraz gromadzoną dokumentacją.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nakazanie Staroście ponumerowania akt sprawy, zaprowadzenia spisu treści oraz aktualizacji wymienionych czynności wraz z postępem prowadzonej sprawy, względnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz nałożenie grzywny na organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się być nieuzasadnionymi.
Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu związaną z brakiem ponumerowania zgromadzonych dokumentów oraz zaprowadzenia ich spisu treści i metryki. Analizując, czy przedmiot niniejszej sprawy mieści się w zakresie wyznaczonym art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę na niezdefiniowane w k.p.a. pojęcie akt sprawy, które należy rozważać w kontekście obowiązku organu gromadzenia materiału do oceny zgodności z przepisami prawa, rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia ponumerowania dokumentów oraz sporządzenia spisu treści może być jednakże rozważana dopiero na etapie sądowej kontroli zaskarżonego aktu, czynności bądź bezczynności lub przewlekłości organu z konsekwencjami przewidzianymi ustawą procesową. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. nakazuje organowi przekazanie sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. W razie braku wywiązania się z tego obowiązku sąd wzywa do jego wykonania, a nawet może orzec na podstawie art. 112 p.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji należy przyjąć, że brak jest możliwości uznania, by ponumerowanie akt sprawy i zaprowadzenie spisu treści stanowiło wyodrębnioną czynność podlegającą kontroli sądu administracyjnego.
W odniesieniu natomiast do zaprowadzenia przez organ metryki podkreślić należy, że obowiązek ten ustalony w art. 66a k.p.a. wprowadziła ustawa z 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. poz. 1100). Podstawowym celem prowadzenia metryki jest zarejestrowanie w jednym akcie pisemnym rzeczywistego przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie. W doktrynie (patrz: Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex) zauważa się, że charakter prawny metryki jest niejasny. Z jednej strony jest bowiem oczywiste, że metryka nie stanowi utrwalenia na piśmie czynności organu administracji publicznej, to bowiem jest przedmiotem protokołu i adnotacji. Z drugiej strony czynności organu, w tym czynności pracowników organu lub "osób", są utrwalane w formie protokołu lub adnotacji. (...) W rezultacie przyjmuje się, że metryka nie ma waloru dokumentu (urzędowego) ani też nie stanowi dowodu, w szczególności zaś nie zastępuje dowodu z dokumentów, do których odsyła.
Metryka jest rejestrem czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Tak ujęty charakter metryki nie pozwala przyjąć, by czynność polegająca na jej sporządzeniu mogła podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Z przedstawionych wyżej względów nie sposób uznać, by objęte skargą czynności mogły być przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny. Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji oparte na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odpowiada prawu, co powoduje że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.