Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. II SA/Ol 622/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2022 r. nr SKO.82.602.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 615 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia osobistej opieki nad córką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacji, gdy od miesiąca maja 2020 r. skarżąca zaprzestała sprawowania faktycznej i osobistej opieki nad córką;
- b) art. 32 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy fakt zaprzestania sprawowania przez skarżącą faktycznej i osobistej opieki nad córką nie stanowił zmiany jej sytuacji rodzinnej uprawniającej właściwy organ administracji do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2022 r., znak: SKO.82.602.2022, wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji jej uchylenie;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2022 r., znak: SKO.82.602.2022, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji jej uchylenie;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie oraz wykazania wpływu tychże naruszeń na wynik sprawy, a także brak sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych wskazań dla organów administracji co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie;
- c) 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że podniesione zarzuty dotyczą ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022, poz. 615 - dalej jako: u.ś.r.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.
Stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny.
Istota sporu ogniskuje się wokół zasadności pozbawienia K. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niezawinioną przez nią przeszkodą w sprawowaniu faktycznej opieki nad córką, wywołaną zaistnieniem stanu niezgodnego z prawem.
Dokonując oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Sąd miał na uwadze filary ustrojowe nakazujące organom działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a sądom administracyjnym kontrolować legalność działalności administracji publicznej, czyniąc to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 731 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do - wyważenia racji stron - procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych.
Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa systemu świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Świadczenie pielęgnacyjne powołano natomiast do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Z uwzględnieniem celów, zarówno ustawy, jak i instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, należało ocenić zasadność zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.
Za nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości oraz z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych należało ocenić taką interpretację przepisów tej ustawy, która z działań jawnie gwałcących treść orzeczeń sądowych, i zachowań w sposób bezpośredni wymierzonych w doprowadzenie do dysfunkcji w rodzinie skarżącej kasacyjnie i jej córki, miałaby prowadzić do rezultatów pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego rodzica niepełnosprawnego dziecka, który jako jedyny posiada prawa rodzicielskie i który dla swojego chorego dziecka zrezygnował już wiele lat temu z pracy zawodowej w celu sprawowania osobistej opieki nad nim. Jak wynika z akt skarżąca kasacyjnie przez szereg lat, do czasu niezgodnego z prawem pozbawienia jej tej możliwości, sprawowała osobistą opiekę nad córką oraz brała systematyczny współudział w potrzebnym jej postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym i edukacyjnym, w wymiarze tak absorbującym, że uniemożliwiało jej to podjęcie zatrudnienia.
Bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie wbrew prawu została pozbawiona możliwości faktycznego sprawowania opieki nad swoją córką, pomimo że sama nadal pozostaje w gotowości do kontynuacji swoich wieloletnich obowiązków oraz pomimo tego, że podejmowała ona działania prawne w celu niezakłóconego sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.
Nie bez przyczyny ustawodawca zdefiniował negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie ujął wśród nich okresowej bezskuteczności działań prawnych służących niezakłóconemu sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. W badanym przypadku ustawowe przesłanki przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają spełnione. Odrębną kwestią pozostaje natomiast egzekucja orzeczeń sądowych i umożliwienie skarżącej kasacyjnie faktycznej realizacji jej obowiązków opiekuńczych względem córki, do których spełnienia ona sama pozostaje gotowa. To rolą instytucji państwa, w których skarżąca kasacyjnie poszukuje wsparcia jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, poprzez egzekucję orzeczeń sądowych. Odpowiedzialnością za niedostateczną efektywność tych działań instytucjonalnych, organy administracji publicznej nie mają prawa obciążać skarżącej kasacyjnie, a do tego w istocie, w okolicznościach badanej sprawy, sprowadzałoby się pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezasadnie zatem w okolicznościach badanej sprawy Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 u.ś.r.
W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a
Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Z kolei konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "...
Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W badanym przypadku Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję, a uczynił to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniając motywy wydanego rozstrzygnięcia.
Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie ww. przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek, podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej, co do niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kontekście przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, to zaakcentować trzeba, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko dotyczące wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest prawidłowe i niesłusznie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735), co uzasadniało postawienie organowi również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.