Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2098/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego Warszawa – Mokotów przydzielił lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie S. B. – funkcjonariuszowi służby stałej tej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej.
W dniu 5 maja 2011 r. do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Warszawie wpłynął wniosek Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Burmistrz Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc, że lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy i jest niezbędny do realizacji ustawowych zadań gminy.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim nie można skutecznie twierdzić, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Warszawie – Mokotowie z dnia [...] lutego 2011 r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Dyrektor Aresztu Śledczego w Warszawie – Mokotowie posiadał uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Z akt administracyjnych wynika, że lokal ten jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy i pozostaje on w dyspozycji Aresztu Śledczego w Warszawie – Mokotowie.
Organ II instancji nie podzielił poglądu odwołującego się, że przydzielając powyższy lokal organ Służby Więziennej naruszył przepisy o właściwości, bowiem tylko właściciel – Miasto Stołeczne Warszawa jest wyłącznie uprawnione do wskazania najemcy lokalu mieszkalnego. Gdyby tylko Miasto Stołeczne Warszawa uprawnione było do wskazywania osób uprawnionych do zajmowania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji, zbędny byłby przepis art. 3 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
W sprawie nie wystąpiły także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ II instancji nie podzielił również poglądu, że wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy do Służby Więziennej została wystosowana prośba o zwracanie zwalnianych lokali do miasta stanowi o naruszeniu prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Przytoczone przez Miasto Stołeczne Warszawa okoliczności wykonywania przez Urząd Dzielnicy Mokotów uprawnień do lokali socjalnych i wykonywania wyroków eksmisyjnych i ustawowych zadań gminy nie mają znaczenia w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych samych powodów nie można brać pod uwagę powołania się przez odwołującego się na spotkanie Burmistrza Dzielnicy Mokotów z przedstawicielami Centralnego Zarządu Służby Więziennej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto Stołeczne Warszawa.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Warszawie, która rażąco naruszała prawo, tj. art. 177 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 140 k.c., poprzez dokonanie przydziału lokalu wbrew woli jego właściciela oraz przyjęcie, że Dyrektor Aresztu Śledczego Warszawa – Mokotów jest właściwy do wydania decyzji o przydziale lokalu, którego przydział jest wykluczony ze względu na uprawnienia właściciela – Miasta Stołecznego Warszawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2408/11, uchylił decyzje organu I i II instancji.
W wyniku skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1579/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ujawniona niezgodność uzasadnienia decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, którymi dysponował Sąd, a kopią decyzji przedstawioną na rozprawie przez stronę skarżącą, sama w sobie nie stanowi naruszenia prawa skutkującego eliminacją z obrotu prawnego decyzji obu instancji bez jednoczesnego precyzyjnego oznaczenia związanego z tym naruszeniem prawa oraz określenia prawdopodobieństwa oddziaływania takiego naruszenia na wynik sprawy.
Jednocześnie stwierdzono, że z akt sprawy wynika, że organ kwaterunkowy dysponuje dokumentami potwierdzającymi, iż lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, znajduje się w dyspozycji Służby Więziennej od 1956 r. i w dniu 16 listopada 1956 r. to mieszkanie służbowe, przydziałem kwatery stałej, uzyskał T. S. jako osoba uprawniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, powołując się na art. 177 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) o Służbie Więziennej wskazał, że przysługujące Miastu Stołecznemu Warszawie prawo własności do przedmiotowego lokalu mieszkalnego korzysta z przewidzianej tym przepisem ochrony, który jednocześnie stanowi źródło interesu prawnego Miasta. Również z treści art. 21, art. 64, art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 i art. 222 § 2 k.c. wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego dotyczy interesu prawnego Miasta.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie powinno budzić wątpliwości, że organy Służby Więziennej na podstawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej mają prawo wydawać wobec podległych im funkcjonariuszy decyzje w przedmiocie przydziału lokali mieszkalnych, będących w dyspozycji organów tej Służby. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z treści art. 170 ust. 1 i art. 177 ust. 1 w związku z art. 192 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Więziennej i ma to swoje odzwierciedlenie także w kwestionowanej decyzji. Istota sprawy nie dotyczy więc problemu właściwości organu, bowiem Dyrektor Aresztu Śledczego jest organem właściwym do podjęcia decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego podległemu funkcjonariuszowi. Problem dotyczy natomiast tego, czy organ Służby Więziennej mógł w sposób władczy zadysponować tym konkretnym lokalem w dniu 21 października 2011 r., będącym własnością Miasta.
Przepis art. 177 ust. 1 ww. ustawy o Służbie Więziennej wskazuje, że na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Przedmiotowy lokal mieszkalny nie został uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej, a zatem konieczne jest wykazanie, że lokal ten jest lokalem "pozostającym i przekazanym do dyspozycji Służby Więziennej". Ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji, jako że tylko w przypadku posiadania dowodów świadczących o przekazaniu organom Służby Więziennej spornego lokalu do dyspozycji i istnieniu zgody na dalsze jej kontynuowanie, lokal ten mógł w tej dyspozycji pozostawać w chwili podejmowania przez Dyrektora Aresztu Śledczego Warszawa – Mokotów decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że organ nie wskazał takiego dokumentu (np. porozumienie, oddanie do dyspozycji, przekazanie w zarząd, etc.), z którego wynikałoby, że Dyrektor Aresztu Śledczego na moment wydania kwestionowanej decyzji posiadał uprawnienie do zadysponowania tym konkretnym lokalem. Brak dowodów w tym względzie świadczy o nieprawidłowym i wadliwym motywowaniu rozstrzygnięć przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Powoływanie się jedynie na okoliczności faktyczne, mające świadczyć o pozostawaniu lokalu w zasobach organów Służby Więziennej od 1951 r., jest niewystarczające dla odparcia argumentów Miasta Stołecznego Warszawy, jako właściciela, o nieuprawnionym zadysponowaniu spornym lokalem przez organ Służby Więziennej.
Co więcej, niewskazanie dowodów świadczących o przekazaniu lokalu organom Służby Więziennej do dyspozycji prowadzi do wniosku, że takich dowodów może nie być. Nawet jeżeli po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i potwierdzeniu faktu nabycia prawa własności lokalu przez Miasto Stołeczne Warszawa mocą decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. organ Służby Więziennej nadal dysponował spornym lokalem, to w przypadku braku dowodów, dysponowanie to odbyło się jedynie na zasadzie wyrażonej w sposób dorozumiany zgody. Jednakże z chwilą, w której Burmistrz Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dnia 17 listopada 2010 r. wystąpił do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o zwrot pustych lokali mieszkalnych, a takim lokalem z pewnością był w chwili przydziału w dniu [...] lutego 2011 r. lokal mieszkalny nr [...], położony przy ul. [...] w Warszawie, wyrażona w sposób dorozumiany zgoda właściciela lokalu na dysponowanie nim mogła zostać uznana za cofniętą, a wobec tego odpadła przesłanka pozostawania przekazanego lokalu w dyspozycji organów Służby Więziennej.
Jeśli natomiast istniały po stronie organu wątpliwości co do tego, czy rzeczone pismo Burmistrza pozbawiało Służbę Więzienną dysponowania tym konkretnym lokalem, to organ winien wątpliwości te wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego, gdyż ma to istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej decyzji, zwłaszcza w aspekcie jej kwalifikowanych wad. Zadysponowanie spornym lokalem w formie władczej przez organ w sytuacji skutecznego cofnięcia zgody przez właściciela na dysponowanie nim, świadczy o naruszeniu interesu prawnego Miasta Stołecznego Warszawy, które to naruszenie organ winien odnieść do treści kwestionowanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia, by zbadać, czy podjęcie takiego aktu nie narusza w sposób rażący wskazanych przepisów, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej w Warszawie, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 190 P.p.s.a. w sytuacji, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 177 ustawy o Służbie Więziennej.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1579/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r.
W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem ujawniona niezgodność uzasadnienia decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych, którymi dysponował Sąd, a kopią decyzji przedstawioną przez stronę skarżącą, sama w sobie nie stanowi naruszenia prawa skutkującego eliminacją z obrotu prawnego decyzji obu instancji, bez jednoczesnego precyzyjnego oznaczenia związanego z tym naruszeniem prawa oraz określenia prawdopodobieństwa takiego naruszenia na wynik sprawy.
Ponadto wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy pozwalają na przyjęcie, że lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie pozostaje w dyspozycji Służby Więziennej.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie zastosował się zatem do dyspozycji art. 190 P.p.s.a.
W sprawie doszło również do naruszenia art. 177 ustawy o Służbie Więziennej. Prawo własności Miasta Stołecznego Warszawy do lokalu oraz kwestia władania spornym lokalem przez Dyrektora Aresztu Śledczego to zagadnienia, które mogą być rozstrzygnięte jedynie na drodze postępowania cywilnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed Sądem I instancji należy stosować inną podstawę prawną;
- 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny;
- 3) jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, ani nie zostały zmienione przepisy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1579/12 dokonał wiążącej wykładni. Odwołując się do rozważań Sądu I instancji dotyczących potrzeby uchylenia decyzji I i II instancji podkreślono, że ewentualna wadliwość w tym zakresie nie uzasadniała eliminacji z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2408/11. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że organ kwaterunkowy dysponuje dokumentami potwierdzającymi, iż lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, znajduje się w dyspozycji Służby Więziennej od 1956 r. i w dniu 16 listopada 1956 r. to mieszkanie służbowe, przydziałem kwatery stałej, uzyskał T. S. jako osoba uprawniona (decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego Warszawa Mokotów z dnia [...] grudnia 2010 r.).
Nie można zatem podzielić stanowiska i argumentacji Sądu I instancji, że organ nie wykazał się dokumentem, z którego wynikałoby, że Dyrektor Aresztu Śledczego na moment wydania kwestionowanej decyzji posiadał uprawnienie do dysponowania lokalem.
W skardze kasacyjnej trafnie wobec powyższego zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował się do tych ustaleń, do czego był zobowiązany. Zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. zasługuje zatem na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 177 ustawy o Służbie Więziennej. Kwestię przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej lokalu mieszkalnego reguluje rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy", w którym w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, załatwianych w formie decyzji. Sprawy te dotyczą między innymi przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się decyzją administracyjną lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 177 ustawy, uwzględniając brak lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej ma zasadnicze znaczenie, gdyż prawo do posiadania takiego lokalu gwarantuje funkcjonariuszowi art. 170 ustawy.
Przepis ten stanowi gwarancję dyspozycyjności funkcjonariusza. Decyzje o przydziale lokalu mieszkalnego wydaje dyrektor zakładu karnego w odniesieniu do funkcjonariusza pełniącego służbę w tej jednostce (art. 194 ust.4). Skoro Dyrektor Aresztu Śledczego Warszawa Mokotów dysponował lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] to miał prawo przydzielić ten lokal podległemu mu funkcjonariuszowi. Miasto Stołeczne Warszawa nie wykazało zaś, że po komunalizacji, w wyniku której stało się właścicielem spornego lokalu, Areszt Śledczy Warszawa Mokotów utracił tytuł do dysponowania tym lokalem, który to tytuł nabył w obowiązującym poprzednio porządku prawnym. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia nad Dyrektorem Aresztu Śledczego Warszawa - Mokotów jest Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaś nad tym organem Dyrektor Generalny Służby Więziennej.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1061/12 (dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względowi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowane decyzje nie naruszają art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Prawo własności Miasta Stołecznego Warszawa do lokalu oraz kwestia władania spornym lokalem przez Dyrektora Aresztu Śledczego to zagadnienia, które mogą być rozstrzygnięte jedynie na drodze postępowania cywilnego.
Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, bowiem decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie odpowiada prawu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.