Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1664/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę W. C. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, strona) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Technologii; dalej: organ, organ nadzoru, Minister) z 30 maja 2019 r., nr DO3.4611.42.2018.OC (dalej: decyzja z 30 maja 2019 r., zaskarżona decyzja), w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) zarzucając naruszenie przepisów postępowania, polegające na: niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z 30 maja 2019 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez całkowite pominięcie kwestii faktycznego posiadania nieruchomości przez H. J., B. Z. i L. Z. oraz późniejszych współwłaścicieli; niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z 30 maja 2019 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez całkowite pominięcie faktu, iż poprzednicy prawni obecnych wnioskodawców utracili przysługujące im prawo własności gruntu należącego do tej nieruchomości z dniem 25 listopada 1945 r. w związku z działaniem art. 1 dekretu o gruntach warszawskich, w konsekwencji sprzedaż udziałów aktem notarialnym w dniu 8 maja 1950 r. na rzecz L. i A. D. była bezskuteczna, ponieważ H. J., B. Z. i L. Z. nie były współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości; niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z 30 maja 2019 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 6 kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, jak sformułowano to w skardze kasacyjnej: "uwzględnienie wskazanych wyżej błędów w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi".
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa w skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, że H. J., B. Z. i L. Z. złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej w terminie, podczas gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu jednoznacznie wskazuje, iż ww. osoby złożyły przedmiotowy wniosek przed objęciem nieruchomości w posiadanie gminy m.st. Warszawy, co skutkować powinno uznaniem, że nie zachowały one terminu, a uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa; naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa poprzez zastosowanie niezgodnego z ww. przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji oraz zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji, co zostało wyraźnie wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 8 czerwca 2018 r. nr DO3.6611.515.2016.JS (dalej: decyzja z 8 czerwca 2018 r.), ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.
Przedmiotem kontroli WSA była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 maja 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z 8 czerwca 2018 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] lutego 1952 r. (dalej: orzeczenie z 1952 r., orzeczenie dekretowe), którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (dalej: nieruchomość warszawska, sporna nieruchomość). Zaskarżone decyzje zostały wydane w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego. Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 kpa zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 kpa.
Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy, zatem brak jest tu podstaw do czynienia uzupełniających ustaleń faktycznych. W oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje się bowiem prawidłowość samego orzeczenia wydanego w trybie zwykłym, przy czym oceny zgodności z prawem w kontekście przesłanek nieważnościowych należy dokonać według stanu faktycznego i prawnego aktualnych w dacie wydania zakwestionowanej decyzji.
Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa.
Także zarzuty naruszenia prawa materialnego nie dają podstaw do uwzględniania skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie wniosek dekretowy został złożony w terminie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przyznanie określonych praw do gruntu następowało na wniosek uprawnionego podmiotu, z którym należało wystąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Ustawodawca przyjął, że bieg tego terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym – zgodnie z art. 4 dekretu - kwestie terminu i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów objętych dekretem, miały zostać ustalone w rozporządzeniu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st.
Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r.).
Poza sporem jest, że nieruchomość warszawska, której dotyczy niniejsza sprawa, została objęta w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy 16 sierpnia 1948 r., co wynika z ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z 16 sierpnia 1948 r. Sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął zatem 16 lutego 1949 r. Natomiast przeddekretowe właścicielki tej nieruchomości wystąpiły z przedmiotowym wnioskiem 27 stycznia 1948 r., czyli przed formalnym objęciem nieruchomości w posiadanie przez gminę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza to, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. Kwestia ta była jednak przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, zgodnie z którą "Termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy /Dz. U. Nr 50, poz. 279/, wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę." Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale.
Za chybiony należy również uznać ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowany de facto w sposób niezrozumiały, chaotyczny i wewnętrznie sprzeczny. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika natomiast, że skarżąca - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 - uważa za konieczne analogiczne zastosowanie - przewidzianego w art. 156 § 2 kpa - 10-letniego terminu, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji, także w przypadku nieważności wynikającej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przywołanym wyroku Trybunał uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wymaga podkreślenia, że wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym o pominięciu ustawodawczym, nie powoduje on zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji analizowanego przepisu. Stwierdzeniem niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nałożono na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Dopiero ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r., przepis art. 156 § 2 kpa otrzymał następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Natomiast do art. 158 dodano § 3 w brzmieniu: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy mieć na uwadze, że decyzja poddana kontroli Sądu I instancji została wydana 30 maja 2019 r. Zatem w stanie prawnym aktualnym na datę zakończenia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, brak było podstaw do tego, by organ administracji samodzielnie – w drodze wykładni art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - określił termin, po upływie którego wyłączona byłaby możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska dopuszczałoby bowiem możliwość kreowania przez organ administracji, nieprzewidzianej w art. 156 § 2 kpa w dacie orzekania, negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak też uznaniowego ustalania przez organ normatywnej treści tego przepisu, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą pewności prawa.
Działanie takie stanowiłoby de facto rodzaj wykładni prawotwórczej. Skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt P 46/13 nie przesądził, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa to 10 lat - uznając, że ustawodawca dysponuje w tym zakresie swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych – to tym bardziej nie może tego czynić za ustawodawcę organ administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w uzasadnieniu wyroku z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17 i z 7 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1415/20).
Na koniec trzeba także odnotować, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Natomiast postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 1952 r., którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a więc orzeczenia, które nie stanowiło podstawy nabycia prawa czy ekspektatywy przez obywatela.
Wobec tego, to gmina była beneficjentem rozstrzygnięcia zawartego w tym orzeczeniu. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono trafny pogląd, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. np. uzasadnienie wyroków NSA z: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16). U podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Odnosił się on bowiem do ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17).
Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.