Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 145/10, oddalił skargę G. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:
G. D. w dniu [...] grudnia 1997 r. (Sąd błędnie podał datę roczną jako 2007 r.) zawarła umowę pożyczki z Urzędem Pracy w Słupsku w kwocie 16.000 zł z przeznaczeniem na podjęcie działalności gospodarczej i ustalonym terminem spłaty na [...] stycznia 2001 r. Jako formę zabezpieczenia przyjęto hipotekę na nieruchomości położonej w K. ([...]) oraz poręczenie od Słowińskiej Agencji Regionalnego w C..
W dniu [...] marca 2000 r. G. D. zwróciła się do Urzędu Pracy o umorzenie 50% pożyczki z uwagi na to, że nie ma z czego spłacać dalszych rat, a spełniła wszystkie warunki umowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. starosta Słupski odmówił umorzenia pożyczki wobec niedotrzymania przez stronę terminów spłaty.
Wobec zaprzestania spłacania dalszych rat Urząd [...] września 2000 r. wypowiedział w całości umowę pożyczki i wezwał stronę do jednorazowej spłaty do [...] października 2000 r.
Na wniosek strony o umorzenie pozostałej części pożyczki organ umorzył odsetki oraz koszty upomnień w wysokości 7.991,11 zł, zaś odrębnym pismem wezwano Grażynę D. do zwrotu 7.700 zł oraz przedłożenia propozycji spłaty zadłużenia.
Na skutek pozwu Urzędu Pracy uwzględniając jego żądanie, Sąd Rejonowy w Słupsku wyrokiem z dnia [...] marca 2003 r. sygn. akt [...] zasądził od G. D. kwotę niespłaconej pożyczki wraz z należnościami ubocznymi. Wyrok ten przekazano do egzekucji, w wyniku czego Komornik na rzecz wierzyciela przekazuje miesięcznie kwotę około 300 zł.
G. D. w dniu [...] stycznia 2010 r. (po uprzednim uchyleniu wyrokami WSA, wydanych w następstwie jej wniosków decyzji) wystąpiła o uchylenie decyzji nr [...] w trybie art. 154 § 1 K.p.a.
Starosta Słupski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił zmiany lub uchylenia decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r. stanowiła podstawę do nabycia uprawnień przez PUP w zakresie spłaty pożyczki wraz z dodatkami, ponadto stwierdził, iż decyzja ta nie zawiera wad prawnych, które mogłyby stanowić podstawę jej uchylenia i wydania nowej decyzji. O jej legalności świadczy decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 5 stycznia 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 450/07 oddalający skargę na tę decyzję.
Wobec braku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od tej decyzji G. D. wywodziła, iż decyzja ta może podlegać uchyleniu na podstawie art. 154 K.p.a., gdyż nie nakładała na nią obowiązków, zaś organ nie jest stroną i nie może sam sobie przyznawać uprawnień kosztem obywatela. Za zastosowaniem art. 154 K.p.a. przemawia zaś interes strony, nie jest konieczne wystąpienie drugiej przesłanki.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję pierwszej instancji w części orzekającej o odmowie zmiany decyzji nr [...] i o umorzeniu postępowania utrzymując w mocy decyzję w pozostałym zakresie.
Organ odwoławczy uznał, iż tryb z art. 154 § 1 K.p.a. może mieć zastosowanie i wystarczy do jego pozytywnego zastosowania spełnienie jednej z dwóch przesłanek w nim występujących. Nie można jednak uznać interesu strony za słuszny, jeżeli byłoby to sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.
Uchylenie decyzji w tym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Również subiektywne odczucie strony pokrzywdzenia i rozczarowania nie może być traktowane jako jej słuszny interes.
Tryb postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 § 1 K.p.a., służy do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organ uważa za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Taką z pewnością nie jest wskazana decyzja. Uchylenie tej decyzji doprowadziłoby do nieuzasadnionego tolerowania niewywiązywania się przez dłużników z zawartej umowy pożyczki.
Jeżeli chodzi o uchylenie w części decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że decyzja ta wyszła poza żądanie strony sprecyzowane we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym domagała się tylko uchylenia decyzji, a nie jej zmiany. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie bez uzasadnienia prawnego. Postępowanie to miało swój przedmiot i dokonano w jego trakcie merytorycznego rozstrzygnięcia.
W skardze na powyższą decyzję G. D. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie o obowiązku umorzenia 50% pożyczki z uwagi na spełnienie warunków.
Zarzuciła, że organy nie podały, na czym oparły podane definicje pojęć: "interes społeczny", "słuszny interes" i "strona". Powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2009 r. sygn. III SA/Gd 210/09, w którym uznano, że Starosta Słupski i Wojewoda Pomorski nie są stroną postępowania.
Skarżąca zacytowała encyklopedyczne i słownikowe definicje pojęć: "społeczeństwo", "interes" i "słuszność". W jej ocenie utożsamianie się organu ze stroną w postępowaniu administracyjnym tłumaczyłoby dlaczego organy prowadziły postępowanie wbrew zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie rzetelnej procedury.
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego dokonując dowolnego ustalenia, nieznajdującego pokrycia w materiale dowodowym. Z uzasadnienia decyzji nr [...] wynika, że nie dopełniła ona warunków umowy pożyczki bowiem: zawiesiła działalność gospodarczą, na rozwój której została udzielona pożyczka; rozpoczęła przebranżawiać się bez zgody kierownika Urzędu Pracy, nie spłaciła 50% pożyczki w dniu wydania decyzji. Tymczasem Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. podważył te ustalenia. Nadto opóźnienie w spłacie 9 raty pożyczki wynikło nie z jej winy, ale błędnej informacji Urzędu Pracy.
Zdaniem skarżącej spełniała ona wszystkie warunki do umorzenia pożyczki, zaś działania Starosty są sprzeczne z zakreśloną przez Państwo linią walki z bezrobociem i sprzeczne z ustawowymi zadaniami urzędów pracy.
Decyzje te naruszają interes społeczny i jej słuszny interes. Decyzja wydana na podstawie art. 154 K.p.a. może być zgodna z prawem lub też dotknięta wadami niekwalifikowanymi. Stąd też oddalenie skargi na taką decyzję przez sąd administracyjny nie wyłącza możliwości jej zmiany na podstawie art. 154 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił że już raz skarżąca zwracała się wnioskiem z dnia 8 października 2007 r., do Starosty Słupskiego o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r., sygn. akt [...] w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Wobec negatywnego rozstrzygnięcia w tej kwestii przez organy obu instancji w tym Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2008 r. Nr PS.U. 9116-3/2008 złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 152/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ze względów procesowych uchylił obie decyzje.
Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Gd 152/08, iż przepis art. 154 K.p.a., ma zastosowanie jedynie do ostatecznych niewadliwych decyzji administracyjnych, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa, Sąd stwierdził, iż skarżąca wyczerpała już wszelkie środki dające możliwość wzruszenia decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. zarówno w trybie art. 145 K.p.a. jak i art. 156 K.p.a. Nie ulega również wątpliwości, iż występujący w sprawie udzielenia pożyczki na aktywizację zawodową poręczyciel został poinformowany o toczącym się postępowaniu i wezwany do złożenia oświadczenia, nie zareagował, co należy potraktować jako wyraz braku zainteresowania sprawą.
Zdaniem Sądu rozpoznając sprawę w trybie art. 154 ani organy administracyjne, ani Sąd, nie są władne do kontroli legalności postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...].
Postępowanie o zmianie decyzji w trybie tego przepisu nie jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. art. 145 i 156 K.p.a., i w żadnym razie nie może prowadzić do obejścia tych przepisów.
Oba tryby postępowań nadzwyczajnych używają kategorycznego sformułowania "wznawia się" lub "stwierdza się", podczas gdy przepis art. 154 używa określenia "może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona" jeżeli za tym przemawiałby interes społeczny lub słuszny interes strony, a na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa.
Jest niewątpliwym, iż troska o środki finansowe, służące zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb bezrobotnym w tym także na tzw. aktywizację zawodową jest interesem społecznym.
Pomoc finansowa na aktywizację zawodową udzielona w formie pożyczki pociąga za sobą, o czym wiedziała skarżąca, konieczność jej zwrotu.
Pożyczka taka może zostać umorzona do wysokości jej połowy przy jednoczesnym spełnieniu przez biorącą pożyczkę osobę warunków.
Warunki te określone w sposób precyzyjny i przejrzysty były znane skarżącej podpisującej umowę.
W ocenie Sądu pożyczka na aktywizację zawodową nie może służyć bogaceniu się pożyczkobiorcy; ma jedynie na celu udzielenie bezrobotnym pomocy przy aktywizacji zawodowej.
Użyty zarówno w umowie pożyczki jak i w ustawie o promocji zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu, a także w art. 154 K.p.a. termin "może być", świadczy o tym. iż przy ocenie materiału dowodowego, a także przy wydawaniu decyzji organy kierują się uznaniem administracyjnym.
Zatem wzruszenie decyzji w trybie art. 154 ustawy nie jest obligatoryjne.
Podważenie takiej decyzji jest praktycznie niemożliwie, jeśli wydający ją organ wyczerpująco i przekonywująco uzasadnił swoje stanowisko.
Skarżąca na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. zeznała, iż nieruchomość będąca jej własnością, na której znajduje się obiekt, w którym prowadzona była działalność gospodarcza jest warta około 10 mln zł.
Trudno zatem przyjąć, aby za wzruszeniem decyzji [...] przemawiał słuszny interes strony.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. D., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie:
- 1) art. 113 § 1 ww. ustawy poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy, podczas gdy istniały oczywiste wątpliwości co do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- 2) art. 134 § 1 tej ustawy poprzez uznanie, bez dostatecznego wyjaśnienia tego poglądu, że organ wydający zaskarżoną decyzję wyczerpująco i przekonywująco uzasadnił swoje stanowisko,
- 3) art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia oczywistych wątpliwości w sprawie na podstawie dowodu z dokumentów.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym i przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
Te ostatnie wnioski WSA uwzględnił postanowieniami z dnia 30 lipca 2010 i [...] września 2010r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor stwierdził, iż podstawą odmowy umorzenia niespłaconej połowy pożyczki było przebranżowienie działalności bez zgody organu oraz niespłacenie dziewiątej raty. W toku późniejszych postępowań Wojewoda ustalił, iż poza niedokonaniem wypłaty w terminie pozostałe przesłanki przytoczone przez Starostę były niezasadne.
Według skarżącej, brak terminowej wpłaty dziewiątej raty pożyczki wynikał z praktyki istniejącej w Urzędzie Pracy, gdzie po spłacie 50% pożyczki składało się wniosek o umorzenie pozostałej części, który w wypadku gdy wnioskodawca spełniał kryteria, był rozpatrywany pozytywnie. Skarżąca spełniała wymagane kryteria, gdyż przez ponad dwa lata prowadziła działalność gospodarczą zgodnie z umową, spłaciła 50% pożyczki (co potwierdziła urzędniczka w Urzędzie Pracy). Raty od 1 do 8 skarżąca spłacała w terminie.
Główną podstawą wydania decyzji odmownej przez Starostę Słupskiego nie była nieterminowa wpłata raty nr 9. Była to raczej dodatkowa przyczyna, która gdyby występowała samodzielnie, nie spowodowałaby odmowy umorzenia 50% pożyczki, tym bardziej, że termin wpłacenia tej raty następował już po złożeniu wniosku przez skarżącą.
Skarżąca miała prawo czekać z ewentualną wpłatą na decyzję organu i nie powinna być karana za opieszałość urzędu lub brak pouczenia. Organ miał możliwość w toku postępowania (i powinien to uczynić) zwrócić uwagę skarżącej, że ma obowiązek wpłaty dziewiątej raty w razie gdyby decyzja nie została wydana do terminu wpłaty tejże raty.
Tymczasem organ traktuje brak tejże wpłaty jako pretekst do negatywnego załatwienia sprawy skarżącej.
W toku postępowania Wojewoda Pomorski podważył wszystkie przesłanki decyzji Starosty Słupskiego za wyjątkiem owej nieterminowej spłaty raty nr 9.
Z powyższych okoliczności wynika, iż względy słuszności domagałyby się, aby decyzja ta została zmieniona w trybie art. 154 § 1, gdyż za tym przemawia zarówno interes społeczny (walka z bezrobociem), jak i słuszny interes strony, gdyż strona spełniła, jak się okazało, niezbędne kryteria i powinna być potraktowana przez organ tak, jak są traktowane inne strony w takiej samej sytuacji.
Powyższych okoliczności nie wyjaśnił Wojewoda Pomorski w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2010 r., dlatego uzasadnienie decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego nie powinno być uznane za wyczerpujące i przekonywujące, podobnie jak uzasadnienie decyzji Starosty Słupskiego z [...] stycznia 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjął, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości o wartości około 10 milionów złotych na podstawie zeznania skarżącej. Tymczasem wartość ta jest w oczywisty sposób wątpliwa. Wartość nieruchomości w okolicach Główczyc, gdzie zamieszkuje i prowadzi działalność skarżąca jest stosunkowo niska i podana kwota powinna wzbudzić wątpliwości Sądu i prowadzić do podjęcia jakiejkolwiek próby oszacowania tej wartości na podstawie dokumentów lub większej dociekliwości ze strony Sądu, chociażby poprzez zadanie pytania, czy nieruchomość ta była wyceniana. Skarżąca wskazywała w pismach znajdujących się w aktach sprawy, że z nieruchomości tej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a więc Sąd, analizując akta sprawy, powinien wysnuć wniosek, że z wysokim prawdopodobieństwem taka wycena była sporządzana. Istotnie, taka wycena była sporządzona w kwietniu 2006 r. i wówczas biegły ocenił wartość tej nieruchomości na 121.445 zł, a więc niemal stukrotnie mniej, niż wynika z emocjonalnego zeznania skarżącej, dla której własny dom jest czymś niemal bezcennym. Określenie wartości majątku skarżącej miało wpływ na orzeczenie Sądu, dlatego niewłaściwym było poprzestanie na wątpliwym w tym wypadku zeznaniu skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając sprawę – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Przepis art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. nakazuje przewodniczącemu składu sędziowskiego zamknięcie rozprawy, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku. Następuje to wówczas gdy zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a strona nie wnosi o przeprowadzenie innych jeszcze dowodów oprócz zebranych przez organy administracji w toku postępowania wyjaśniającego.
Strona może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenie przepisu art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 tej ustawy tylko wówczas gdy zgłasza w postępowaniu sądowoadministracyjnym wnioski dowodowe, a Sąd zamknie rozprawę bez przeprowadzenia dowodów na okoliczności istotne w sprawie.
W niniejszej sprawie strona nie zgłaszała wniosków dowodowych, a okoliczności istotne w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie art. 154 K.p.a. zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, zapewniający prawidłowe orzekanie w sprawie.
Odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., co nastąpiło w wyniku reformatoryjnego rozstrzygnięcia Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r., organy działały w granicach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny wydania decyzji negatywnej dla strony.
Przepis art. 154 § 1 K.p.a. stwarza możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z subiektywnym odczuciem strony, oczekującej uchylenia decyzji niekorzystnej dla niej, tylko dlatego, że decyzja nie tworzyła dla niej prawa. Zasadnie organ odwoławczy nawiązał do kryteriów obiektywnych, na podstawie których należy oceniać istnienie słusznego interesu strony.
W tej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, iż przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przewidując możliwość umorzenia pożyczki przez starostę do wysokości 50% zawiera warunek prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz spełnienie innych warunków określonych w umowie.
Jednym z warunków była terminowa spłata rat pożyczki, czego skarżąca nie dopełniła zaprzestając płacenia rat w marcu 2000 r., a w dalszej kolejności zaprzestając prowadzenia działalności, na którą przyznano jej pożyczkę.
Skarżąca, która zawarła umowę z Urzędem Pracy warunki te znała, stąd błędnie w skardze kasacyjnej zarzucono organowi, iż powinien pouczać skarżącą dodatkowo o obowiązku spłaty dziewiątej raty.
Zważyć nadto należy, iż przepis o treści którego skarżąca była pouczona przewidywał możliwość umorzenia pożyczki do wysokości 50%, nie zaś jak twierdzi strona w wysokości 50%, ale to organ decydował o wysokości umorzenia, które maksymalnie wynosić mogło połowę kwoty pożyczki, nie zaś strona – jak uczyniła to skarżąca zaprzestając samowolnie spłacania rat.
W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż uchylenie decyzji odmownej z [...] kwietnia 2000 r., co w konsekwencji prowadziłoby do umorzenia reszty należności, naruszałoby prawo.
Przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., który zdaniem strony skarżącej został naruszony określa granice orzekania sądu pierwszej instancji, Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wyrokując w tej sprawie Sąd nie przekroczył granic sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia, który wyznaczała decyzja ostateczna Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r.
Stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. nie można kwestionować uzasadnienia wyroku, co uczyniono w rozpatrywanej sprawie.
Aby skutecznie podważyć prawidłowość sporządzenia uzasadnienia wyroku, należało postawić zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., a oprócz wskazania na czym polegał on, wykazać, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej ten zarzut skargi kasacyjnej jako wadliwie skonstruowany nie mógł być również uwzględniony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Dodać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy P.p.s.a.) przyznawane jest przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy.
Zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć WSA stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.