Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 roku sygn. akt III SA/Kr 1155/14 oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Wyrok został wydany następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Miasta G. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku S. i M. K., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] od działki [...]. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] nie istnieje w obrocie prawnym, wnioskodawcy zaś, pomimo wezwania, nie podali jej aktualnego numeru ewidencyjnego.
S. i M. K. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 10 oraz art. 107 k.p.a. przez pominięcie, że wniosek dotyczył wskazanych i istniejących na gruncie do dnia dzisiejszego działek ewidencyjnych nr [...] obj. KW nr [...] w obrębie [...], będących własnością S. i M. K., oraz nr [...] obj. KW nr [...]. Odwołujący się zwrócili uwagę na to, że faktycznie i prawnie w skład działki [...] wchodzi grunt określony jako działka [...], która była przedmiotem aktu notarialnego nr Rep. [...] sporządzonego w PBN [...] pomiędzy wnioskodawcami a Skarbem Państwa.
Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 30, art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: p.g.k.) przez zaniechanie przeprowadzenia rozgraniczenia pomimo istnienia sporu granicznego, przez co rozstrzygnięcie było przedwczesne i dokonane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Odwołujący się podnieśli, że identyfikację spornych działek, w razie powzięcia przez organ wątpliwości, winien dokonać przeprowadzający rozgraniczenie geodeta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 i art. 61a k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podmiot składający wniosek o rozgraniczenie określa, które granice uważa za sporne z granicami sąsiednimi i tym samym decyduje o zakresie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Stan sporu co do przebiegu granicy determinuje treść złożonego wniosku o rozgraniczenie. Organ administracji jest związany treścią wniosku i nie ma podstawy prawnej do rozszerzania, czy też modyfikacji przedmiotu postępowania o dokonywanie rozgraniczenia w zakresie, co do którego wniosek nie został złożony. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie przez organ I instancji (na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej do celów informacyjnych w skali 1:1000, potwierdzonej za zgodność z treścią państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 16 kwietnia 2014 r. przez Starostę [...]), że wskazana przez wnioskodawców dz. ew. nr [...] nie istnieje w obrocie prawnym, spowodowało, że brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania administracyjnego.
W ocenie Kolegium nie można podzielić zarzutu, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia rozgraniczenia pomimo istnienia sporu granicznego. Nie można bowiem wszcząć i prowadzić postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do nieruchomości, które nie istnieją już w obrocie prawnym, a tym samym nie istnieją ich sporne granice jak to ma miejsce w sprawie. Przedmiotem rozgraniczenia są tylko nieruchomości faktycznie istniejące, fizycznie wyodrębnione i oznaczone, bo tylko wtedy możliwe jest ustalenie przebiegu ich granic.
M. K. wniósł na powyższe postanowienie skargę, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 28, art. 136 oraz art. 107 k.p.a. przez pominięcie wskazań skarżącego co do działek zdatnych do rozgraniczenia, skutkiem czego dokonano błędnych ustaleń. Skarżący podał, że przedłożył organowi mapę uzupełniającą pomiar kontrolny działek [...], [...] i innych, wraz ze zmianą konfiguracji i uzgodnieniem mianowników, przyjętą do zasobu geodezyjnego Starostwa [...] w dniu 6 marca 2008 r., zawiadomienie Sądu Rejonowego o wpisie prawa własności Miasta G. oraz ujawnieniu własności skarżącego M. K. oraz S. K. z dnia 15 grudnia 1998 r., a także mapę uzupełniającą z dnia 4 grudnia 1989 r. geodety L. C. Ponadto podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 153 Kodeksu cywilnego ponieważ w postępowaniu o rozgraniczenie jest możliwe uwzględnienie stanu prawnego wynikającego ze stanu katastralnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów ani tych dotyczących zasad prowadzenia postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że aby mogło być prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, muszą istnieć wydzielone prawnie (geodezyjnie) nieruchomości o spornych lub zatartych granicach. Jedynie wówczas postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie ma swój przedmiot. Zdaniem Sądu trafnie organy wskazały, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości właściwy organ powinien zbadać, czy zachodzą do tego podstawy.
W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia rozgraniczenia pomimo istnienia sporu granicznego. Zdaniem Sądu trafnie wskazał organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotem rozgraniczenia są tylko nieruchomości faktycznie istniejące, fizycznie wyodrębnione i oznaczone, bo tylko wtedy możliwe jest ustalenie przebiegu ich granic. Sąd I instancji podkreślił, że nie można wszcząć i prowadzić postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do nieruchomości, które nie istnieją już w obrocie prawnym, a tym samym nie istnieją ich sporne granice jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zasadnie w ocenie Sądu, organy przyjęły, że wskazana przez wnioskodawców działka ew. nr [...] nie istnieje w obrocie prawnym, a zatem nie było możliwe wszczęcie postępowania, w którym można by ustalić przebieg granic nieistniejących. To podmiot składający wniosek o rozgraniczenie określa, które granice swojej nieruchomości uważa za sporne z granicami sąsiednimi i decyduje tym samym o zakresie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.
Trafne jest stanowisko organów, że jeżeli skarżący twierdzi, że działka ta istnieje, a tylko zmieniła oznaczenie i konfigurację, to fakt ten powinien udokumentować i wskazać aktualne oznaczenie działki. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest wszczynane na wniosek strony - właściciela nieruchomości, jej użytkownika wieczystego i każdego, komu przysługują określone uprawnienia do nieruchomości i to właśnie wnioskodawca ma obowiązek wskazać przedmiot tego postępowania. Nie można natomiast wszcząć i prowadzić postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do nieruchomości, które nie istnieją w obrocie prawnym, a tym samym nie istnieją ich sporne granice, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji należy podzielić stanowisko organów, że brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie administracyjne nie może się w ogóle toczyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co uzasadnia dokonanie odmowy wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji przypomniał też w ślad za organem II instancji, że legalną definicję nieruchomości zawiera art. 46 § 1 k.c. Przepis ten jest podstawą rozróżnienia nieruchomości gruntowych, budynkowych i lokalowych, przy czym rozgraniczaniu podlegają wyłącznie nieruchomości gruntowe, albowiem tylko w tym przypadku może powstać wątpliwość, co do przebiegu ich granicy (lub granic) na gruncie. Kodeksowa definicja nieruchomości ma, więc charakter materialnoprawny i odwołuje się do występujących łącznie dwóch kryteriów: odrębności fizycznej - polegającej na istnieniu ustalonych granic zewnętrznych gruntu (poprzez wskazanie ich na mapie geodezyjnej lub wytyczenie ich na gruncie) i odrębności prawnej - polegającej na przypisaniu prawa własności nieruchomości konkretnemu podmiotowi.
Sąd I instancji zaznaczył, że w świetle powyższego przedmiotem rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, na podstawie przepisów zawartych w Rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są tylko nieruchomości faktycznie istniejące, fizycznie wyodrębnione i oznaczone, bo tylko wtedy możliwe jest ustalenie przebiegu ich granic.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie tego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., a także zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiałów źródłowych przedstawionych przez skarżącego, stanowiących podstawę wydania tytułów własności dla stron niniejszej sprawy, wynika przebieg granic oraz oznaczeń odmienny niż wskazany w ewidencji gruntów i określony jako nieaktualny, czego Sąd nie skorygował w toku postępowania.
Ponadto zarzucono "naruszenie art. 46 § 1 k.c., art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 p.g.k., § 12 i następne rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 roku oraz § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w którym wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w dokumentacji gruntów i budynków przebiegu granic działek na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu takiej granicy rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym, poprzez przyjęcie, że skarżący miał obowiązek przed wszczęciem postępowania przedstawiać dodatkowe dokumenty stanowiące podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków, skoro podstawą jego wniosku była korekta przebiegu granic sąsiednich nieruchomości istniejącą w załączonym materiale dowodowym sprawy".
Ponadto podniesiono zarzut dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych oraz dowolności i sprzeczności oceny zebranego materiału (nr 3). W uzasadnieniu podano, że na oczywistość istnienia sporu granicznego wskazywały przedstawione przez M. K. dokumenty (tj. mapa uzupełniająca pomiar kontrolny działek [...], [...] i innych, zawiadomienie Sądu Rejonowego o wpisie prawa własności Miasta G. oraz ujawnieniu własności skarżącego oraz S. K., a także mapę uzupełniającą z dnia 4 grudnia 1989 r.), które ocenione zostały jako niezdatne do wszczęcia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miały miejsca.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, niemniej zawarte w skardze kasacyjnej wady i błędy nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiałów źródłowych przedstawionych przez skarżącego, stanowiących podstawę wydania tytułów własności dla stron niniejszej sprawy, wynika przebieg granic oraz oznaczeń odmienny niż wskazany w ewidencji gruntów i określony jako nieaktualny, czego Sąd nie skorygował w toku postępowania - nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. Powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Zatem w powyższym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie prawa, które nie jest podstawą skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., a tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny.
Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia "§ 12 i następnych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r." bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się jakich przepisów i jakiego aktu prawnego naruszenie dotyczy. Nie sposób także odnieść się do zarzutu nr 3) dotyczącego "błędu w ustaleniach faktycznych oraz dowolności i sprzeczności oceny zebranego materiału". Brak wskazania w tym zarzucie przepisu prawa, który został naruszony, uniemożliwia jego rozpoznanie i tym samym czyni go nieskutecznym.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 46 § 1 k.c., art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 p.g.k. i § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przede wszystkim należy przypomnieć, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przedmiotem zaskarżonych postanowień jest odmowa wszczęcia postępowania a nie jego umorzenie. Organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wyłącznie z tego powodu, że skarżący nie określił we wniosku przedmiotu sporu granicznego poprzez wskazanie spornego odcinka granicy pomiędzy jego działką a działką sąsiednią w oparciu o jej aktualny numer geodezyjny, co dopiero pozwoliłoby rozstrzygnąć, czy spór rzeczywiście istnieje a jeżeli tak, to jaki przebieg ma granica. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Odnosząc się do omawianego zarzutu uzupełniająco należy jedynie podkreślić, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają w mierę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Stosownie do art. 46 § 1 k.c. "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty)...". Wyodrębnienie tych prawne samoistnych części następuje poprzez oznaczenie granic. Granice są więc środkiem skonkretyzowania nieruchomości. Jeżeli te granice stają się sporne dokonuje się rozgraniczenia.
Zatem muszą istnieć fizycznie wydzielone i oznaczone nieruchomości (geodezyjnie) o spornych lub zatartych granicach, bowiem jedynie wówczas postępowanie rozgraniczeniowe ma swój przedmiot. Tylko wtedy możliwe jest ustalenie przebiegu granic tych nieruchomości. Niedopuszczalne jest ustalanie granic pomiędzy nieruchomościami, które obecnie już nie istnieją. To oczywiście nie uniemożliwia uwzględnienia przy merytorycznym rozpoznaniu wszczętej sprawy, także okoliczności sprzed zmiany numerów działek objętych rozgraniczeniem. Wydaje się, że stanowisko skarżącego o wadliwości działań organów administracji wynika, z nieodróżnienia wymogów wniosku o wszczęcie postępowania od postępowania merytorycznego po jego wszczęciu, w którym organy zobowiązane byłyby uwzględnić także dokumenty złożone przez skarżącego np. mapę uzupełniającą pomiaru geodezyjnego działek wraz ze zmianą konfiguracji i uzgodnieniem mianowników przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 6 marca 2008 r., zawiadomienia Sądu Rejonowego o wpisie prawa własności i mapy uzupełniającej z dnia 4 grudnia 1979 r. Wymóg wskazania spornej granicy w oparciu o aktualne oznaczenie działek jest niezbędny do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i w żaden sposób nie ogranicza przyszłego postępowania dowodowego i nie przesądza o wyniku tego postępowania.
Dlatego zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że dane z ewidencji gruntów nie rozstrzygają ani o prawie własności ani o przebiegu granic. Wręcz przeciwnie zgodnie § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych wskazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zatem w tym zakresie ewidencja ta ma charakter deklaratoryjny i opiera się m. in. na wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Jednak aby wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe, należy określić działki sąsiednie, których dotyczy spór graniczny według aktualnych oznaczeń, bowiem jak słusznie przyjęły organy administracji i Sąd pierwszej instancji, ustalenie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym może opierać się tylko na aktualnym oznaczeniu działek.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.