Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wr 703/15), stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w całości oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] koszty postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 26 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej: u.o.s.o., Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania K. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w [...]
Wydając to zarządzenie Wójt zrealizował upoważnienie zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. stanowiące, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasu roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wójt Gminy [...] uzasadniając podjętą decyzję o odwołaniu zainteresowanej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] w trybie wyżej przytoczonego przepisu ustawy wskazał, że decyzja o odwołaniu była uzasadniona niewłaściwym zarządzaniem Zespołem Szkół w aspekcie spraw finansowych i administracyjnych, co zagrażało uczniom oraz interesowi publicznemu, a także groziło destabilizacją funkcjonowania Zespołu.
Na skutek pisma zainteresowanej z dnia [...] lipca 2015 r., zawierającego prośbę o kontrolę zarządzenia Wójta, organ nadzoru wniósł o dostarczenie zarządzenia Wójta Gminy [...], które otrzymał dnia [...] lipca 2015 r., a następnie uznając, że powyższe zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. złożył skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Organ nadzoru uzasadniając skargę stwierdził, że w jego ocenie, przytoczone przez Wójta Gminy w zarządzeniu okoliczności odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w [...] nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o.
Organ nadzoru w pierwszej kolejności zauważył, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż przytoczony wyżej przepis ustawy, będący podstawą wydanego zarządzenia tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Zdaniem organu nadzoru, pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. - "przypadki szczególnie uzasadnione", których zaistnienie warunkuje możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane w sposób zawężający, a przepis ten odnosić się powinno do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadków, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora szkoły jego funkcji kierowniczej i konieczne jest jego natychmiastowe odwołanie. Zastosowania tego trybu, zdaniem organu nadzoru, nie uzasadniają zarzuty powołane w uzasadnieniu. Zarzuty te odnoszą się bowiem to stanów długotrwałych i stanowią kwestie organizacyjno-prawne, finansowe, administracyjne oraz kadrowe. Wojewoda uznał, że wymienione zarzuty nie należą do okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. Powołując się na interpretację przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013r. (sygn. akt I OSK 2703/12, LEX 1336391) organ nadzoru stwierdził, iż "szczególne przypadki, o jakich mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o., to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego są szczególne tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod wzglądem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego." Wojewoda zauważył także, iż kurator oświaty - jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny - ma w swoich kompetencjach, na mocy art. 34 ust. 2a u.o.s.o., możliwość wystąpienia z wnioskiem do organu prowadzącego szkołę o odwołanie dyrektora w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole oraz nieusunięcia uchybień w wyznaczonym terminie. W tym przypadku kurator oświaty z takich możliwości nie skorzystał.
Wojewoda przytoczył również stanowisko zajęte podczas procedury wydawania zarządzenia przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, w ocenie którego nie zaistniała nagła przyczyna, uzasadniająca odwołanie zainteresowanej ze stanowiska dyrektora nie wyczerpuje znamion "przypadku szczególnie uzasadnionego".
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone zarządzenie o odwołaniu zainteresowanej nie narusza obowiązujących przepisów i zostało podjęte w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego, nie mającego w konkretnej sprawie cech dowolności. Przywołał okoliczności wskazane w zaskarżonym zarządzeniu uzasadniające odwołanie zainteresowanej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. ze stanowiska dyrektora. Zdaniem Wójta, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż dalsze akceptowanie naruszeń zagrażało ważnemu interesowi publicznemu i wymagało szybkiej reakcji organu prowadzącego. Wójt podniósł także, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru pogląd doktryny i orzecznictwa nie jest jednolity. Według Wójta, konstrukcja przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. nie pozwala na wysuwanie wniosków przedstawionych w skardze, albowiem ustawodawca poprzez zastosowanie nieostrego sformułowania stwarza organowi znaczną swobodę w podjęciu decyzji co do odwołania w tym trybie. Właściwa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.o.s.o. nie powinna być rygorystyczna i w sposób jednostronny chronić zasady trwałości stosunku pracy z uszczerbkiem dla uprawnień kontrolnych organu prowadzącego szkołę, mających na celu ochronę interesu publicznego, wymagającego szybkiej i efektywnej reakcji.
Uczestniczka postępowania w odpowiedzi na skargę, złożyła w dniu [...] listopada 2015r. pismo, w którym nie zgodziła się z argumentami zawartymi w odpowiedzi na skargę i złożyła oświadczenia, które przeczą tezom wyrażonym przez Wójta Gminy [...].
Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wr 703/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.
W uzasadnieniu Sąd powołał się na prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o., pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" należy interpretować zawężająco, a o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych, poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Z uwagi na dyskrecjonalność zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie powinno zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego. W ocenie Sądu I instancji nie wykazano w zarządzeniu w sposób przekonywujący, że zarzuty podniesione wobec dyrektora obligują do zastosowania tego trybu. Argumentując za zawężającym stosowaniem wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. Sąd przypomniał także, iż przepis ten stanowi niejako wyjątek od ogólnej zasady stabilności stosunku zatrudnienia.
Sąd podzielił opinię Wojewody co do natury stawianych przez Wójta zainteresowanej zarzutów. Upływ czasu, nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej placówki, zaniedbania w zakresie rachunkowości czy uchybienia w zakresie organizacji pracy, a także nieprawidłowości w realizacji programów wychowawczych nie mieszczą się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego. Powołana przez Wójta okoliczność, iż współpraca Dyrektora z organem prowadzącym układała się karygodnie, a on sam podważał autorytet organu prowadzącego poprzez niekonstruktywną, napastliwą i bezpodstawną krytykę, zdaniem Sądu również nie zasługuje na uwzględnienie. Konflikt taki nie może bowiem zostać uznany za przypadek szczególnie uzasadniony. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, LEX 818630). Sąd przypomniał także o stanowisku zajętym Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. W ocenie Kuratora nie zaistniała nagła przyczyna, uzasadniająca i wymagająca natychmiastowego działania, a zatem odwołanie zainteresowanej ze stanowiska dyrektora nie wyczerpuje znamion "przypadku szczególnie uzasadnionego".
Od zaskarżonego wyroku skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy [...] zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, iż zachodzą okoliczności wymienione w art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art. 183 ust.2 pkt.3 oraz art. 174 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust.1pkt 2 u.o s.o. w zw. z art. 34a u.o s.o. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż stwierdzone nieprawidłowości w zakresie dyscypliny finansowej, niewłaściwego gospodarowania mieniem oraz zaniedbania w sferze wychowawczej i dydaktycznej przekładające się na bezpieczeństwo uczniów oraz na organizację pracy szkoły nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego; art.34a u.o s.o. poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu oceny zakresu dopuszczalnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ nadzoru był uprawniony do podjęcia środków zaradczych mający na celu ochronę słusznego interesu publicznego; art. 38 ust.1 pkt 2 u.o s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy polegające na uznaniu, iż zarzuty nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadnionego; art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z niego zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa w ramach której organ, działający w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie przysługujących mu kompetencji nie powinien być narażony na stosowanie rygorystycznej wykładni przepisów, które posługując się nieostrymi pojęciami uniemożliwiają skuteczne oddziaływanie na dyrektora placówki podległej; a także naruszenie przepisu postępowania tj. art. 147 par. 1 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uwzględnieniu skargi Wojewody [...].
W ocenie skarżącego decyzja o odwołaniu Pani K. W. z funkcji dyrektora szkoły została podjęta w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego, nie mającego w konkretnej sprawie cech dowolności, a wydanie uznanego przez Sąd I instancji za nieważne poprzedzone zostało wnikliwą analizą okoliczności faktycznych i ocenie organu prowadzącego stwierdzone nieprawidłowości uzasadniały odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt.
- Dalsze akceptowanie nieprawidłowości w działaniach zainteresowanej zagrażać miało ważnemu interesowi publicznemu wymagającemu szybkiej reakcji organu. Strona skarżąca stwierdziła, że to Sąd I instancji dokonał dowolnej oceny charakteru zarzutów stawianych zainteresowanej, podczas gdy powinien poprzestać na zbadaniu, czy organ działał w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem Wójta, przyjęta przez Sąd wykładnia art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.o.s.o. sprawia, że odwołanie dyrektora przez wójta nigdy nie będzie możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się przede wszystkim na podstawę naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art.38 ust.1 pkt 2 w zw. z art.34a u.o s.o. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd jest prawidłowa. "Przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art.38 ust.1 pkt 2 u.o s.o., są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (np. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, c cytowanej ustawy). To właśnie w trybie zwykłym organ prowadzący szkołę sprawując nadzór w oparciu o art. 34 a ust. 2 u.o s.o. nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych może na podstawie art.38 ust.1 pkt 1 lit. b u.o s.o. odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Tryb "zwykłego" odwołania należy stosować wówczas, gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a więc przykładowo wówczas, gdy dyrektor nie radzi sobie z obowiązkami na płaszczyźnie organizacyjnej, dydaktycznej, wychowawczej, kierowniczej lub finansowej jak i w relacjach z podwładnymi lub uczniami, lecz nie jest konieczne natychmiastowe uzdrowienie nieprawidłowej sytuacji. Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ prowadzący szkołę nie jest pozbawiony realnych i skutecznych instrumentów prawnych pozwalających na efektywne sprawowanie nadzoru nad działalnością placówki. Tymczasem art.38 ust.1 pkt 2 u.o s.o., ze względu na charakter i konsekwencje z niego wynikające, musi być stosowany wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", który to zwrot należy interpretować przy zastosowaniu metody wykładni zawężającej (interpretatio restrictiva). Związane jest to z objęciem nauczycieli szczególnymi regulacjami związanymi m.in. z gwarancjami dla stabilności zatrudnienia. Zatem wszelkie akty niweczące te gwarancje muszą być szczególnie i rygorystycznie traktowane. O wystąpieniu takich przypadków można więc mówić tylko wówczas, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przy czym z uwagi na dyskrecjonalne ujęcie uprawnień organu prowadzącego szkołę, zarządzenie takie powinno zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano okoliczności, które zdaniem organu miały stanowić podstawę odwołania uczestniczki ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że nie obligowały one do zastosowania trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o s.o. Również [...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...].06.2015r. negatywnie zaopiniował odwołanie K. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w [...] wskazując jednoznacznie, że przedmiotowy przypadek nie wyczerpuje znamion "przypadku szczególnie uzasadnionego". Opinia ta oczywiście nie jest wiążąca, lecz niepodobna jej pominąć w badaniu całokształtu okoliczności sprawy.
Eksponowane przez organ w zarządzeniu oraz w skardze kasacyjnej okoliczności mogą co najwyżej uzasadniać odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska za wypowiedzeniem na koniec roku szkolnego, ale nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" będącego powodem dla natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę. Reakcja organu prowadzącego szkołę na akceptowanie nagannego zachowania nauczyciela wychowania fizycznego, zgodnie z uzasadnieniem zarządzenia, było procesem długotrwałym - kilkuletnie nieprawidłowości w jego pracy swój punkt kulminacyjny miały [...] października 2014 roku, gdy nauczyciel sprawował opiekę nad uczniami w stanie nietrzeźwości. Co więcej pomiędzy tym zdarzeniem a odwołaniem zainteresowanej minęło ponad 8 miesięcy, podczas których organ prowadzący szkołę nie uznał za konieczne jej odwołania. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym eksponuje się związek czasowy pomiędzy działaniami lub zaniechaniami dyrektora szkoły, a koniecznością natychmiastowej reakcji organu prowadzącego taką placówkę. Również pozostałe zarzuty podnoszone w zaskarżonym zarządzeniu Sąd I instancji prawidłowo ocenił, jako nie mieszczące się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego przytaczając nadto szeroko adekwatne orzecznictwo sądowe. Skarga kasacyjna tej oceny nie zdołała skutecznie podważyć. W konsekwencji nie doszło do błędnej wykładni wskazanego w niej przepisu.
Również zarzut naruszenia art.2 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Otóż wywodzona przez stronę skarżącą kasacyjnie z tego artykułu zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, opierająca się na założeniu określonej pewności i przewidywalności prawa, ma bowiem charakter gwarancyjny dla obywateli, a nie dla organów administracyjnych, które mają ustawowy obowiązek działać wyłącznie w ramach przyznanych im kompetencji. Tym samym powoływać się na nią może obywatel, a nie organ administracyjny, który działała w sposób władczy, jednostronny, z pozycji dominującej w ramach posiadanego władztwa państwowego. Nie zmienia tego nawet fakt, że ustawodawca przyznał organowi administracyjnemu w tym zakresie sferę fakultatywności działania (a nie uznania administracyjnego jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej).
W konsekwencji całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu postępowania, a to art. 147 par. 1 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uwzględnieniu skargi Wojewody [...].
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.