Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 143/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 12 października 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką R. S. Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. Burmistrz Mogilna odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", wynika że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie ustalono natomiast, że matka skarżącej pozostaje w związku z małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy stwierdziło wystąpienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem na rzecz córki.
Odnosząc się do argumentów powołanych w odwołaniu, że małżonek podopiecznej nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną organ podkreślił, że strona nie wskazała żadnych argumentów na poparcie tego twierdzenia. Posiadanie renty chorobowej ze względu na niezdolność do pracy nie jest to równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności. Sama niezdolność męża podopiecznej do pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jego zdolności do opieki nad żoną, tym bardziej że brak jest w aktach sprawy dokumentów medycznych uzasadniających inne twierdzenie. Zdaniem Kolegium, w niniejszym przypadku brak jest dokumentów potwierdzających niezdolność małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.
Skargę na ww. decyzję złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., a także art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że koniecznym warunkiem uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką jest wykazanie, że mąż matki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem mąż matki skarżącej takiego orzeczenia nie posiada, zasadnie w sprawie uznano, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Organ nie ma kompetencji do oceny stanu zdrowia w kategoriach skutku równorzędnego z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto Sąd wskazał, że to skarżąca, wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., oczekuje uzyskania korzyści prawnej, zatem wykazanie szczególnych, wyjątkowych, nagłych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie innego rodzaju wykładni, spoczywa na wnioskodawczyni, a nie na organie. W tych okolicznościach zarzuty procesowe wobec organu o braku podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymieniona osoba (małżonek) może sprawować opiekę nad żoną, są nieuzasadnione, tym bardziej że skarżąca była reprezentowana w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika.
Skargę kasacyjną od powyższego wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa procesowego, tj.:
- a) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym - tj. do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 7 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony;
- 2) prawa materialnego w postaci:
- a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez określenie, iż stanowi on przeszkodę do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane osobie, która jest faktycznym opiekunem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;
- 2) rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji Sądu I instancji
- 3) zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego;
- 4) przeprowadzenie rozprawy na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita.
W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za drugim ze wskazanych stanowisk, natomiast skarżąca kasacyjnie wyraziła pogląd zgodny z pierwszym z prezentowanych w orzecznictwie stanowiskiem. Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki, tj. R. S. w sytuacji, gdy jej małżonek, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.).
Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...).
Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych.
Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, przyjmując, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez małżonka osoby wymagającej opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Tym samym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że koniecznym warunkiem uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką jest wykazanie, że mąż matki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem małżonek osoby wymagającej opieki w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia M. S. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką było niedopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.