Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 roku odrzucił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 roku w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia ustanawiającego opłatę roczną w tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zwróciło - jako niedopuszczalny - wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2006 r., ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A. nr 92, stanowiącej własność Skarbu Państwa, obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 r.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ administracji wywodził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, lecz cywilnoprawnej.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwestie dotyczące zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłaty rocznej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym.
Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę, zaś użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie sprzeciw od tego orzeczenia do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.
Tym samym skoro czynności podejmowane przez Samorządowe kolegium Odwoławcze w ramach postępowania dotyczącego ustalania wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - bądź ich brak - nie dotyczą sprawy administracyjnej, to zwrócenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosku strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia tegoż organu z dnia [...] lutego 2006r. nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej.
Sąd I instancji stwierdził nadto, że wprawdzie z woli ustawodawcy w tego rodzaju postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami), ale nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą administracyjną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej, w następstwie uznania, że zaskarżone postanowienie organu administracji nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na nierozpoznaniu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, w sytuacji gdy przepis ten daje możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do orzeczeń w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 166 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji brak oceny zasadności tychże zarzutów.
W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 78 - 82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wynika z nich, że kwestię prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji tej opłaty ocenia sąd powszechny. Art. 78 ust. 2 tej ustawy stanowi bowiem, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć od wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie zasadności aktualizacji, zaś zgodnie z art. 80 ust. 1, od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy.
Z przedstawionych regulacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyciągnęło wniosek, że wszelkie sprawy w ramach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegają kognicji sądu powszechnego co oznacza, że droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna.
Jednakże należy podkreślić, że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1, służy od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Orzeczenie to kolegium wydaje na skutek wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia nakłada art. 79 ust.
3. Dopiero, gdy do tego nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 73 ust. 3 zdanie drugie), ale sprzeciw do sądu powszechnego, o czym wspomniano wyżej. Jak wynika z omawianych przepisów orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tzn. co do zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Można zatem przyjąć, że jest to postępowanie główne, kończące się załatwieniem sprawy co do meritum.
Jednakże przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie jest kwestia zasadności aktualizacji opłaty rocznej, lecz zwrot pisma w trybie art. 66 § 3 k.p.a., stosownie do którego, [...] gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem z treści podania nie wynika by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego, lecz, że podanie obliguje organ do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu co do orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Postępowanie to niejako odrywa się od postępowania głównego, zakończonego orzeczeniem objętym wnioskiem. Nie jest rzeczą Sądu na tym etapie postępowania przesądzać o możliwości wszczęcia w niniejszym przypadku postępowania nieważnościowego, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że przepisy kodeksu przewidują formę załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.).
Nie może ulegać wątpliwości, że odesłanie zawarte w treści art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w postępowaniu głównym, którego celem jest wydanie orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Jednakże jak już wyżej wskazano, postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów kodeksu, bez konieczności sięgania do odesłania zawartego we wskazanym wyżej przepisie. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosków dwojakiego rodzaju.
Po pierwsze w przypadku podjęcia przez organ administracji postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej, kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie zaś, owa odrębność podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze procesowym i brak konieczności sięgania do regulacji art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że dla skuteczności skargi do sądu administracyjnego konieczne jest spełnienie przesłanek warunkujących jej dopuszczalność, a zatem również wyczerpanie toku instancji. Jak już wyżej wskazano zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W niniejszym postępowaniu organem wydającym postanowienie o zwrocie jest samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem stronie przysługiwała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenia (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Dopiero po rozpatrzeniu takiego wniosku, strona była uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak spełnienia warunku wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi, który to warunek został określony w treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować musiało odrzuceniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy.
Uznać zatem należy, że zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej, mógłby okazać się skuteczny jedynie w sytuacji skutecznego wniesienia skargi do Sądu I instancji, do czego, jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie doszło. Zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wymienionych jako podstawy skargi kasacyjnej nie odniosły skutku, bowiem mogłyby one mieć zastosowanie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi.
Z tych względów, mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.