Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1200/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., A. P., J. L. i P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r. nr BO3b/786-0-173/06, którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2006 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z [...] stycznia 1977 r. nr I.II.6210/18/77/JK o odmowie przyznania A. i F. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. P. (d. W.), ozn. hip. "[...]".
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następująco stan sprawy:
W wyniku wniosku następców prawnych A. i F. P. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika z [...] stycznia 1977 r. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] września 2001 r. stwierdził jej nieważność, jednak Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z [...] grudnia 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 16 października 2003 r. I SA 175/02 uchylił decyzję organów obu instancji, wskazując, że organy nie wyjaśniły należycie sprawy. Na skutek tego wyroku Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności (decyzja z 27 kwietnia 2004 r.), która została uchylona przez Ministra Infrastruktury, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (decyzja z 1 września 2007 r.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda, decyzją z [...] maja 2006 r. – wskazaną na wstępie, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] stycznia 1977 r., zaś Minister Infrastruktury utrzymał ją w mocy, decyzją z [...] czerwca 2009 r., również wskazaną na wstępie.
Organ wskazał, że nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu Warszawskiego, a na mocy art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, z dniem wejścia w życie tej ustawy, stała się własnością uczelni. W dniu wydawania decyzji przez Naczelnika w 1977 r. obowiązywał plan ogólny Warszawy, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 10 lipca 1969 r. Nr 4/25, zgodnie z którym, nieruchomości znajdowały się w jednostce MD-5 z przeznaczeniem terenu na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a na podstawie decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 1976 r. o lokalizacji inwestycji ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla studenckiego przy ul. Puławskiej i ul. Smyczkowej o pow. ca 7,5 ha. Integralną część decyzji lokalizacyjnej stanowiły wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna nr [...], z których wynika, że osiedle studenckie znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami: S., P., S., zbiornikiem retencyjnym, a nieruchomość "[...]" położona jest wewnątrz tego kwartału.
Na nieruchomości tej znajduje się dom 1-piętrowy o pow. 110 m2, garaż blaszany i budynek warsztatowy parterowy, a właściciele, jak ustalono, zamierzali realizować własne cele mieszkaniowe i usługowe – warsztat samochodowy, zaś z pisma Prezydium Rady Dzielnicy Warszawa-Mokotów z 10 października 1972 r. wynika, że zabudowania te winny ulec rozbiórce jako nie przewidziane do adaptacji stałej. W takiej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] stycznia 1977 r. Na skutek skargi A. P., M. S., J. L. i P. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 listopada 2009 r. I SA/Wa 1209/09, uchylił decyzje organów obu instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 27 stycznia 2011 r. I OSK 456/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd stwierdził, że Wojewódzki Sąd nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazał precyzyjnie przyczyn uchylenia decyzji, nie przedstawił wytycznych co do dalszego postępowania, a przede wszystkim nie wyjaśnił, dlaczego przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania nie wyklucza również zabudowy jednorodzinnej, pominął kwestię decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 1976 r. z wytycznymi urbanistycznymi i decyzję lokalizacyjną nr [...], jak też fakt, że nieruchomość znajdowała się wewnątrz kwartału ulic objętych decyzją lokalizacyjną z [...] maja 1976 r. W wytycznych co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nakazał uwzględnić wykładnię prawa ustaloną w sprawie przez Sąd, a także ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2003 r. Naczelny Sąd podkreślił, że zawarte w tym wyroku wskazania wytyczyły kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w którym Wojewódzki Sąd ograniczy się do kontroli, czy organy prawidłowo uwzględniły te wytyczne, i weźmie pod uwagę, że związanie wytycznymi oznacza niemożność formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażoną w wyroku, zatem nie będzie oceniał kwestii, które były przedmiotem oceny i nie budziły zastrzeżeń.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że stosując się do wytycznych obu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdza, że w pełni podziela stanowisko Ministra, który w pełni uwzględnił ocenę prawną wyroku Naczelnego Sądu z 16 października 2003 r. i ustalił jakie zamiary mieli właściciele nieruchomości oraz to, że zabudowania nie były przewidziane do adaptacji i winny ulec rozbiórce. Sąd podkreślił, że organ odniósł się także do tego czy były podstawy do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego w świetle art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zdaniem Sądu, obowiązujący w dacie wydania decyzji z 1977 r. Plan Ogólny Warszawy i decyzja lokalizacyjna jako kontynuacja tego planu uniemożliwiały właścicielom korzystanie z gruntu w sposób zgodny z tymi aktami.
Reprezentowana przez radcę prawnego J.L. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "p.p.s.a.":
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez przyjęcie, że wydana na wniosek Uniwersytetu Warszawskiego decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1976 r., zgodnie z którą nieruchomość przeznaczono pod budowę osiedla studenckiego, stanowiła konkretyzację planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiającą przyznanie A. i F. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. (d. W.) ozn. hip. "[...]" na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
- 2) naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury dokonał wyczerpującego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. W następstwie naruszenia tych przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość o pow. 1165 m2 wykorzystywana była nie tylko na cele mieszkaniowe ale również na działalność usługową, gospodarczą i rolniczą (hodowla zwierząt domowych, prowadzenie sadu i ogrodu itp.), która to działalność faktycznie prowadzona była na terenie przylegającym do obszaru objętego wnioskiem złożonym w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Powyższe błędne ustalenie z kolei doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) polegające na przyjęciu, że sposobu korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu "według planu zabudowania".
W związku z takimi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uniwersytet Warszawski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W sprawie dwukrotnie już orzekał Naczelny Sąd Administracyjny i oceny prawne wyrażone w wyrokach z 27 stycznia 2011 r. I OSK 456/10 i z 16 października 2003 r. I SA 175/02 były wiążące.
W wyroku z 27 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpatrującemu skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r., iż nie wyjaśnił w sposób odpowiadający art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", podstawy prawnej i motywów swego rozstrzygnięcia, podkreślając, że w istocie nie odniósł do Planu Ogólnego Warszawy ani decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 1976 r. Sąd podkreślił też, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzająca jest ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu z 16 października 2003 r., która wiąże co do tego, że nie ma możliwości formułowania nowych ocen, a kwestie uznane za zgodne z prawem nie mogą podlegać innej ocenie. Wyrok zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2011 r. obligował Wojewódzki Sąd do kontroli rozstrzygnięcia Ministra w świetle oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 16 października 2003 r. i w tym samym świetle rozważania prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy, dokonanej przez organ.
Stwierdzić zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2011 r. wyraźnie odsyłał do wyroku Naczelnego Sądu z 16 października 2003 r. i kontroli rozstrzygnięcia organów pod kątem oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku.
W wyroku z 16 października 2003 r. Naczelny Sąd nakazał zbadać "jakie były ustalenia planu co do istniejącej zabudowy oraz jak następcy prawni byłych właścicieli zamierzaliby zagospodarować teren. Dopiero ustalenie tych kwestii pozwoli na ocenę, czy decyzja będąca przedmiotem nadzoru rażąco naruszyła prawo". Naczelny Sąd nakazując dokonać tego rodzaju ustaleń wiedział o decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1976 r., ale nakazał odnieść się do planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 4/25 z 10 lipca 1969 r., jakie były ustalenia tego planu co do istniejącej zabudowy i czy zamiar korzystania przez byłych właścicieli ze znajdujących się na nieruchomości zabudowań da się z tym planem pogodzić.
Jak podkreślił Naczelny Sąd w ww. wyroku z 16 października 2003 r., plan zagospodarowania przewidywał na tym terenie funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Istotne zatem w sprawie było, czy ta wysoka intensywność zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wykluczała możliwość korzystania przez następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości dalsze z niej korzystanie. Plan przewidywał, iż zabudowa ma być "intensywna", a wśród niej dominować, przeważać zatem, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Takie założenie planu, bo to ten akt, stosownie do zaleceń Naczelnego Sądu z wyroku z 16 października 2003 r., miał przesądzać o możliwości pogodzenia z nim korzystania z nieruchomości, nie wydaje się aby musiało wykluczać prawo właścicieli do ich nieruchomości. Zabudowa intensywna, dominująco wielorodzinna nie stoi na przeszkodzie korzystania przez właścicieli tak jak zamierzali. Plan bowiem nie mówił wyłącznie o zabudowie wielomieszkaniowej, ale tylko o tym, że ta ma być przeważająca.
W wyroku z 27 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd, mówiąc o niewyjaśnieniu stanowiska przez Wojewódzki Sąd, wskazał na brak odniesienia do decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1976 r., ale nakazał to wyjaśnić w świetle oceny wyroku z 16 października 2003 r. Ten wyrok, jak powiedziano wyżej, o decyzji tej wiedział, bowiem ją powoływał, jednak wyraźnie nakazał odnieść się do planu zagospodarowania. Wskazał bowiem na art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1940 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 59, poz. 279 ze zm.), którego przesłanką była zgodność z planem. Naczelny Sąd natomiast w wyroku z 27 stycznia 2011 r. podkreślił kierowanie się wykładnią prawną wyroku.
Mając zatem na uwadze wskazania wyroku Naczelnego Sądu z 27 stycznia 2011 r., nakazującego podporządkowanie się ocenie prawnej Naczelnego Sądu z wyroku z 16 października 2003 r. należało uznać, że kontrola decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z [...] stycznia 1977 r. w postępowaniu nadzorczym nie wypełniła oceny prawnej z wyroku z 2003 r., bowiem kwestii korzystania z nieruchomości w świetle planu zagospodarowania, zawartych w nim ustaleń nie wyjaśniła. Odmowa zatem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika była przedwczesna w świetle przesłanki art. 7 ust. 2 dekretu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.